1 引言
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
我国在改革开放后整体经济形势更上一层楼，成就斐然，发展速度呈跨越式递进，同时财政收入也在逐年递增，2019 年财政收入与 1978 年相比增长倍数大概为 168.14，由从前的 1132.26 亿元跨越到了后来的 190382 亿元。行政事业单位的支出在我国财政支出中占大头，虽然存在合理的支出，但也存在很多没必要的和较为模糊的支出。此外，在我国不断发展和加快的社会主义市场经济与社会主义法治国家的建设中，越来越多企业对内部控制建设的加强给予更多的关注，行政事业单位这种管理社会公共事务的承担者相对内控环节而言较为逊色，尤其是其派出机构的发展严重滞后。这几年，行政机关不作为、乱作为的状况十分严峻，国家监察机关和各种渠道都对其有所通报和曝光，这是对政府权力不受控、职权被滥用、徇私舞弊等隐患的直接反映，是对社会安定的威胁和人民群众利益的损害，不利于国家行政单位提高公信力和工作效率。街道办事处作为行政事业单位的派出机构，其承接的业务更加复杂，尤其是社会公众监督管理意识在社会发展的影响下不断增强，进而更关注政府的行为，所以，加强我国行政单位派出机构内控建设、对行政单位内部控制进行完善、加快建设服务型政府的需求是迫在眉睫的。对我国建设行政单位内部控制的经验和过程进行回顾，也能得到一些意义非凡的成果。
尽管在这方面的建设我国有一定的进展，但是从现状出发可以分析出，由于我国政府实践经验缺乏，学者们也没有充足的研究理论，以至于在内部控制建设上很多办事处都是对国外经验直接借用，理论并不能匹配实践，没有考虑其是否适合现阶段我国行政事业单位的发展，这就让很多街道办事处对《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）的把握能力较差，运用起来没有效率，即便内部控制制度存在，也无法将其真正的作用发挥一二。
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1.2 文献综述
1.2.1 行政事业单位内部控制制度建设的国内外文献综述
18 世纪末到 20 世纪中期，美国政府通过《1789 年宪法修正案》、《预算与会计法案》（1921）、《会计与审计法案》（1950）等法案对政府内部控制制度框架进行了初步探索。其中，《1789 年宪法修正案》设立了美国财政部，并建立了中央政府会计和报告制度，涉及早期的立法和政府内部控制；《预算和会计法案》（1921）将内部控制和监督责任与金融部门分开，并将其交给新成立的总审计办公室；《会计和审计法案》（1950）要求联邦政府各主要部门和机构的领导建立和保持适当的内部控制制度，并对内部控制和内部审计负责。
20 世纪中期到末期，美国政府发布了一系列法律法规建立、完善内部控制制度。《联邦管理者财务诚信法案》（1982）以立法的形式对政府的内部控制进行了规范。它对每个联邦机构内部会计控制和管理控制系统的建立有一个明确的要求，并在此基础上对内部控制已发现的缺陷进行公开报告并提出相关措施进行改进。对于内部控制，联邦政府由原本的会计控制转变为现有的完全控制，同时也扩大了内部控制目标，包括法律法规的遵守、资源浪费的预防和财务信息可靠性的加强，意义非同以往。《单一审计法》（1984）要求如果州和地方政府接受联邦资金，就必须提供援助资金、符合拨款要求的报告，以及联邦财政拨款的内部会计和管理控制进行审计，这项法案代表着联邦机构不再是内部会计控制和管理控制的唯一主体，进一步扩大到接受联邦资金的州和其他地方政府。
《首席财务官法案》（1990）影响了首席财务官制度，作用很大。该法案要求首席财务官应该在联邦政府行政部门中存在，具体工作是整理出现代化的财务管理体系，使财务报表质量得到提高，并提供给部门主管及时准确的财务信息。《政府绩效与结果法案》（1993）要求所有联邦政府机构在每一个财政年度编制年度绩效计划和战略规划，在提出计划、规划时，总检察长必须确定可用于衡量绩效的因素，这扩大了总检察长的内部控制和监督责任，他们不仅要防止负面滥用、纠正违法行为，还要提高财政效率和绩效。财务管理的责任在《政府管理改革法案》
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2 行政事业单位派出机构内部控制的相关理论
2.1 行政事业单位派出机构及其内部控制相关概念
2.1.1 行政事业单位派出机构的界定
行政事业单位包括行政单位和行政事业单位，是两者的共同组成，前者的主要职能是管理国家行政、对经济和文化建设进行组织、对社会公共秩序进行维护。广义的行政单位是各种行政类机构，包括政、党、团机关等，狭义的行政单位就是政府部门。根据《行政事业单位登记管理暂行条例》（国务院令第 252 号）的规定：行政事业单位指利用国有资产，国家机关或其他组织举办的、以社会公益为目的与卫生等相关的行政性、公益性和经营性的社会服务组织。行政事业单位派出机构则指作为某一级人民政府职能工作部门的行政机关根据实际需要针对某项特定行政事务而设置的工作机构。因此，作为行政事业单位派出机构的街道办事处，具有独立的行政主体资格。行政事业单位也是使用《规范》的主体。所以，本文主体确定为行政事业单位派出机构。
2.1.2 行政事业单位派出机构内部控制的含义
派出机构为使控制目标能够实现，防范和管控经济活动所带来的风险，采取对制度进行制定、措施进行实施、程序进行执行的措施，这就是行政事业单位派出机构内部控制。实施内部控制在行政事业单位派出机构看来，更多是为了对各类风险进行防范及对各项经济活动进行控制。派出机构是经上一级人民政府批准设立的，是一级政府部门，也属于行政机关的一种。派出机构工作人员性质一般分为公务员编、事业编，以及派出机构自行招聘的合同编、劳务派遣人员、购买服务人员和社工等。派出机构的资金主要由财政部门进行拨款。对于行政事业单位派出机构而言，实施内部控制更多是为了对各类风险进行防范及对各项经济活动进行控制。企业内部控制指的是为了实现控制目标，企业从董事会到全体员工层面所有人共同努力的过程。而内部控制在这两个定义里，不管是行政事业单位派出机构，抑或是企业，其控制目标的实现都有赖于各种制度和措施。前者更注重对各项经济活动的风险进行防范，后者更注重其战略目标的实现。
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2.2 行政事业单位派出机构内部控制的基本原则
2.2.1 全面性原则
内部控制应当对派出机构内的业务和各种事项进行全覆盖，在单位经济活动中全程贯穿。首先，内部控制要对单位领导人、职工及财务人员等进行全覆盖。其次，内部控制业务也要全覆盖，既要有预算和收支业务，也要有政府采购与资产管理等业务。最后，设计内部控制的流程也要全方位、多角度，不放过决策到执行再到监督的任何一个角落，防止意外发生。
2.2.2 重要性原则
内部控制在全面控制下，也应重点关注重要业务和关键地带。虽然行政事业单位派出机构并不以营利为目的，但是仍然有风险存在，比如政策风险、法律风险等。在实施内部控制时，要对经济活动里各种面临的风险进行重点关注，防止风险的颠覆性现象出现，确保在全副武装的情况下没有大问题。
2.2.3 制衡性原则
互相制约与监督是单位在架构设置和议事决策机制的组织、业务流程的设计等方面需要具备的原则，是对不同部门和岗位相互制衡的保证。从横向上看，单位一项业务的完成所需人员通常来自两个或两个以上部门，且部门间独立平行；从纵向上看，单位一项业务完成审批需要两个或两个以上不同层级岗位逐级进行，上级部门要监督下级部门事项的完成情况。
2.2.4 适应性原则
内部控制应与单位实际进行结合，在不断变化的外部条件的影响下动态性调整。单位的内部控制要适应其自身规模大小、风险水平高低和业务性质等因素，并与国家政策和外部环境相一致。内部控制不能有生搬硬套的思想，即使别人的内部控制再成功，也是根据自身情况来调整的。
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3 深圳 S 街道办事处内部控制现状及存在的问题表现...................................23
3.1 深圳 S 街道办事处情况介绍................................23
3.1.1 深圳 S 街道办事处基本情况...................................23
3.1.2 深圳 S 街道办事处组织架构及职责划分.................................23
4 深圳 S 街道办事处内部控制问题的成因分析............................31
4.1 深圳 S 街道办事处领导班子内部控制意识淡薄................................31
4.1.1 缺少自上而下的制度文件...............................31
4.1.2 内部控制未纳入街道办事处绩效考核...............................31
5 完善深圳 S 街道办事处内部控制的对策措施......................37
5.1 健全深圳 S 街道办事处的内控环境体系............................37
5.1.1 完善规章制度，完善岗位分工.......................37
5.1.2 完善内部控制组织结构..................................37
5 完善深圳 S 街道办事处内部控制的对策措施
5.1 健全深圳 S 街道办事处的内控环境体系
行政事业单位在设置内控的规范上灵活性很大，因为上级单位规定实施方式或文件只有概括版，应由熟悉业务的部门对操作方法和资金使用的具体范围进行反馈，保障部门接收，汇总后在领导人的主导下对内控详细规范进行制定，内控规范在实施时全体单位员工都要踊跃参加，不能仅仅依靠审计和财务部门。因此需要进一步完善规章制度、组织分工、组织结构、人事制度及组织文化建设。
5.1.1 完善规章制度，完善岗位分工
街道办事处的内控组织职能部门最好内部独立，对单位内控工作进行专门负责，同时在开展内部控制工作时，要注重风险管理，建立审计监督、业务、内控组织职能部门等多重保障机制，各部门各司其职，不领闲差，把问题扼杀在摇篮里。只有内部控制工作囊括了单位全体工作人员，才能真正实现落实。
财务人员在街道办事处的专项活动行政行为中需要进行事前、事中控制，而不只是注重简单的审核支出、按流程报批资金、实报实销等。单位相关重要事项和经济活动、业务管理等都可以让财务部门参与进来，使财务工作人员对单位工作有一个明确的了解，在活动所需资金上心里有数，有利于开展后续财务方面的工作。财务部门可以与内部控制组织部门相配合，通过 OA 进行沟通交流，提出内控体系建设的意见，增加业务来往。在使用资金的过程中，推进岗位责任制建设，且明确岗位的工作职责，形成各司其职的管理模式，实现职位独立与分离，达到一种相互制约、监督的效果。具体做法概括如下：首先，在货币资金的业务运行中，对于那些原本就不相容的工作职位，必须要强化制约，实现监督：其次，会计人员不能参与现金、支票等的相关业务；在岗位设置中引进专业会计人才，强化其职业道德建设，并推进轮岗制。
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6 研究结论及启示
6.1 研究结论
6.1.1 深圳 S 街道办事处内部控制能力不足会为权力寻租留下空间
行政事业单位派出机构内部控制能力是内部控制实施的保障。目前，深圳 S街道办事处内部控制能力仍然不足，在 S 街道办事处看来，整个管理制度及内部建设都立足于内部控制，是所有制度的根基，对人事、财务等制度实施的效果影响很大。而整个单位的控制能力在这个制度中意义深刻，目前，S 街道办事处存在缺少自上而下的制度文件、内部控制未纳入街道办事处绩效考核、内部控制责任主体不明确等问题，街道办事处需要对存在于采购和预算等经济业务环节中的问题进行完善，岗位没有明确划分责、权、利，没有完善的内部控制体系和严格的执行力度，S 街道办事处在内部制度建设、岗位设置等方面尚未从内部控制的高度进行处理，未出台可操作的内部控制行为规章制度，业务流程没有细化，分工不明确，导致业务流程存在漏洞和资源浪费并存，在评聘员工职称、审批机构设置等管理业务层面也有控制底子薄、缺失控制措施等问题存在。这些都对整个单位的内部控制文化有所影响，对基层员工人事内部控制十分不利，甚至为权力寻租留下空间，十分容易成为贪污腐败的温床。S 街道办事处应对内部控制制度加强管理，内部控制管理的有效性能够对运行成本进行降低，在对全体工作人员的工作积极性和创造性进行调动的同时使 S 街道办事处人员的服务质量得到提高。
6.1.2 街道办事处领导班子及各部门的不重视、不了解是内部控制失效的主要成因
目前，深圳 S 街道办事处领导班子内部控制意识淡薄，各部门对街道办事处内部控制活动缺乏培训了解。行政事业单位的内部控制的设计需要与该单位的实际情况相结合，不断提高，但是由于存在不重视、不了解的现象，深圳 S 街道办事处缺乏资产、预算等业务的风险评估系统，比如缺乏事前风险识别和风险分析、缺乏事中风险应对和风险监控、缺乏事后风险评价等，这些都是造成单位日常业务、经济活动混乱及产生损失的极为重要的诱因，风险被各部门人员发现后汇报给领导的这一过程并不迅速。识别风险重点在于预防风险，如果在日常工作中领导就缺乏风险意识，没有充分和部门进行交流，那么内部风险隐患就极有可能发展成为真正的风险，从而给单位带来一定的损失。
参考文献（略）