第一章导论
第一节研究背景及选题意义
自从改革开放以来，随着财政体制的不断转型，特别是年中国全面实行分税制财政分权的制度后，中国地方政府对上缴中央政府后的剩余财政收入有了控制权，为本地区经济发展提供了极大的动力，激励了中国的经济增长，这种由地方政府推动的经济模式使中国的经济发展取得了令人瞩目的成绩。但与此同时，中国也面临着越来越严重的环境问题。根据《中国环境年鉴》的统计，2011年全国工业烟粉尘排放量为1100.9万吨，废水排放总量为659.2亿吨，固体废弃物排放总量为433万吨，在是全世界污染最严重的国家之一。中国环境恶化与环境基本公共服务不足的矛盾日益突出。而环境恶化的主要原因之一就是“中国式财政分权”下的政府行为所造成的各地方粗放式的经济发展模式。中国式财政分权实际上并不是真正意义上的分权，而是政治上的集权、财政上的分权，中央政府采用GDP作为重要政绩指标来考核地方政府官员，以此来任命地方官员和奖惩地方官员的行为。所以在有限任期的制度安排下和以GDP为导向的晋升激励下，地方政府通常不会以地区居民效用最大化为目标，而是为寻求在较短的任职期内可以更快地发展本地区经济，突出其政绩，将优先的财政资源投入收益速度较快的支出项目，热衷于各种经济建设，忽略本地区的环境等社会民生事业。正如Xu（2011）所指出的，中国制度看似不足以支撑持续的增长，这是因为地区分权的威权体制越来越难以在环境治理中发挥作用。因此，在目前中国财政分权的激励和约束下，解决环境问题的前提就是了解地方政府在财政分权下到底会采取什么策略性环境政策？
而针对环境保护的地方政府策略性行为，有学者认为地区间竞争会导致趋劣竞争，即地方政府会采取放松环境规制，降低环境标准作为吸引企业迁入本地区的手段，从而最终导致环境恶化。即财政分权使得环境质量降低。但是，另外也有学者认为地区间竞争也会导致趋优竞争，有利于环境保护，而相反，环境保护方面的集权行为带给各地区的收益和成本不完全一样，使得环境规制是无效率的。
第二节文献综述
一、理论研究综述
（一）国外理论研究综述
归根到底，财政分权下环境管理的核心问题就是：在环境保护事权分权的背景下，地方政府会采取什么样的环境政策。地方政府的策略性环境政策是否有利于环境保护，从而一国的环境管理应该是集权还是分权，即一国的环境事务应该是由中央政府统一管理、地方政府仅仅起到执行中央政策的作用，还是应由地方政府根据本地区的具体情况来设定本地区的环境标准。国外研究财政分权对环境保护的文献已经相当丰富。
支持环境分权最早可以追溯到Tiebout(1956)的经典文章，在Tiebout的关于地区间竞争问题的文章中，地区间竞争主要指的是地方政府为了吸引居民，根据本地区的经济发展水平，社会情况和居民对不同公共产品的偏好，采取特定的财政收支政策来满足本地区居民的需求。Tiebout模型强调了分权的积极作用，他在七个严格假定的前提下，指出居民为了自己的效用最大化，在社区间“以脚投票”，选择某个辖区，从而满足自己的需求，而这种行为可以使地方公共产品供给实现帕累托最优。Saveyn(2006)也认为：由于各地区的地理位置，环境状况不同，各地区对环境质量的偏好是不同的。而中央政府统一制定环境政策就会忽视这些差异，导致全国执行统一的环境标准，尤其是对于一些地方性的环境问题，例如固体污染，噪音污染等，中央政府统一一刀切的做法会导致福利损失的，更分权化的环境政策制定会有潜在的福利增进。
之后，Oates发展了一个辖区间竞争的框架，在此基础上，许多学者建立了一系列的理论模型。从辖区间竞争的角度，Oates&Schwab(1998)最早开始提出了理论模型，他们证明了如果地方官员在可以使用相应的财政政策作为政策工具的前提下，以居民的福利最大化为目标，则地方政府会提供社会最优水平的环境质量，即地方间竞争导致了有效率的结果。Oates(2002)还进一步指出因为环境质量属于地方性的公共产品，所以应该由地方来制定环境标准。之后学者从地区间竞争的角度证明了分权的合理性，他们证明了地区间的竞争也有可能是趋优竞争，有利于环境保护。Wellisch(1995)建立了一个理论模型，该模型假设各地区高度开放，所在地区的居民并不完全拥有其地区的企业，故企业的非居民所有者会获得企业的一部分利润，但企业所造成的污染的成本全部由企业所在地的居民承担，因此企业所在地的居民只获得了企业的部分利润，但是却承担了污染的所有成本，从而会导致环境的过度保护。此模型的结论就是地区间的竞争可能导致过度的环境保护。
第二章财政分权下地方政府竞争的策略性环境政策分析
第一节中国式财政分权的特征
财政分权是一个相对于财政集权的概念，西方财政分权概念一般是指按照分职治事和受益范围等原则，在政府间合理划分财政权力，把由地方政府分散行使比中央政府集中行使更为有效的财政权力下放给地方政府。“分职治事”是指中央和地方政府有各自的事权范围，地方政府能够有效处理的公共事务，一般不上交中央政府处理。即中央政府只处理地方政府处理不了或处理不好的事务；“受益范围”原则是指根据政府提供的公共产品的效用外溢性程度来划分其事权范围。
传统财政分权理论是以“用脚投票”和“用手投票”的理论为代表：“用脚投票”理论认为由于居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一政府周围，从而以用脚投票的方式迁移到自己满意的地区。地方政府官员为了吸引居民，便会提供更好的公共产品，因此，该机制能够激励地方政府提高公共产品的质量和数量。而“用手投票”理论认为地区居民可以通过行使民主选举权利来选举能够实现其福利最大化的地方政府官员。被选举的地方政府官员便会代表地区居民的权益来行使职能，这两个理论都认为财政分权有利于资源的最优配置和社会整体福利水平的最大化。其根本出发点就是由于各地方居民的偏好不同，地方政府比中央政府具有信息优势，强化了分散化提供公共产品和服务的效率优势，使本地区的居民福利最大化。
而钱颖一等人认为传统的财政分权理论只是从地方政府比中央政府更具有信息优势来说明财政分权的优势，并没有充分探究财政分权的机制。因此他们借助新厂商理论，构建了新一代的财政分权理论，从软预算约束和组织结构两个方面研究了财政分权对中国经济发展的作用。认为由于生产要素是可以流动的，这样就避免了地方政府的过度管辖，促进了地方政府间的竞争，从而起到维护市场的作用，使政府间竞争成为实现资源合理配置的有效机制，推动了经济的增长。
第二节财政分权下地方政府竞争的策略性环塊政策
一、地方政府竞争概述
学者关于地方政府竞争的概念很多，其中比较有代表性的就是Breton(1996)给出了关于“地方政府竞争”的一个较全面准确的定义，它指的是一个国家内部不同区域经济体中的政府利用包括税收、环境政策、教育、医疗福利等手段，吸引资本、劳动力和其他流动性要素以增强各区域经济体自己竞争优势的行为。但地区间竞争的很多对象往往涉及公共产品，其行为具有较强的外部性。所以与单纯的市场竞争有着很大的差异。
研究认为，我国特有的伴随着政治高度集权体制的经济分权体制使得地方的经济增长具有了政治化倾向，，即由于我国地方政府官员的政绩考核机制是以GDP为衡量指标的相对绩效指标考核机制，所以地方政府为了获得晋升机会就会想方设法来推动地方经济增长，使本省区的GDP超过竞争省区，互相竞争。这样的政治集权和经济分权也给地方竞争带来了两个后果：
（一）政治集权的后果
政治集权使得中国地方政府官员展开了为了各自的政治晋升而竞争的行为，由于采取的是一种相对绩效的考核标准，因此有时候即使自己做得不够好，但是只要能比其他地方政府做得好，就可以显得自己做得比较好。这种竞争导致的后果就是各个地方政府之间采取了以邻为塾的手段，形成了比较严重的市场分割。政府的政策制定行为也具有显著的博弈特征，在环境政策方面，地方政府为了获得竞争优势，往往会釆取策略性的环境政策进行地方政府间的竞争。所以政治集权常常导致地方政府的恶性竞争，从而扭曲地方公共政策。
（二）经济分权的后果虽然政治集权导致了地方政府间为获得政治资源的竞争，但是，如果地方政府没有经济自主权，地区间政府官员的竞争只是表现为对上级政府政策和命令的服从和执行程度。而当地区政府有了经济权力的时候，地区政府在获得其政治竞争优势的时候有了更大的能动性，他们会努力显示能被中央政府识别的竞争优势。而最容易被识别的竞争优势就是GDP的高增长。所以在有限财力的情况下，经济分权使得地方政府有权利选择财力资源的使用领域。地方政府开始了为争夺资源的恶性竞争，地方政府的主要精力都花在如何能在短期提高这一目标上，自然就会忽视那些有利于本地居民的公共服务，环境保护作为一个不能在短时间内促进GDP发展的公共产品，往往成为被牺牲的公共职能，地方政府往往会利用环境政策作为工具以牺牲环境为代价换取经济增长。另外，因为环境污染具有负外部性而环境保护具有正外部性，所以在相对绩效评估的机制和财力有限的情况下，地方政府不愿让竞争省区享受到本地区环境污染治理投资政策的利益，所以会减少本省区的环境污染治理投资，导致了更加严重的环境污染。
第三章我国地方政府竞争的策略性环境政策的实证分析........19
第一节基本模型的构建......19
第二节我国省际间环境政策的策略性行为分析结果.......23
第四章财政分权、策略性环境政策对环塊污染的影响.......26
第一节基本模型的构建.........26
第二节财政分权对环境污染物影响的实证结果与分析......29
第五章结论与政策建议.........33
第一节结论........33
第二节环境保护的政策建议.......33
第四章财政分权、策略性环境政策对环境污染的影响
第一节基本模型的构建
一、实证模型的构建
由假说1和假说2可以看出，地方政府只是把排污费政策和环境污染治理投资政策当成与其他地方竞争的博弈工具，而不是真正意义上的环境保护措施。地方政府为了在GDP竞赛中获胜，不惜牺牲环境，降低排污费和环境污染治理投资额。而财政分权反映了地方政府财政自主性的大小，随着财政分权度的增大，地方政府的财政自主性会变大，地方政府为了自己的政治利益进行策略性环境政策竞争行为就具有更大的能动性，从而导致环境污染更加严重。因此，财政分权通过地方的策略性环境政策对环境污染造成了影响。
二、变量的选取和说明
模型中的被解释变量为环境污染强度措标，为了充分考察财政分权通过地方环境政策对环境污染的影响，本文选取了三个工业污染指标作为被解释变量，另外为了使污染排放水平不受地区工业规模的影响，在省际间具有可比性，指标采用相对数。第一个指标是各省的工业烟粉尘排放强度，即各省的工业烟粉尘排放量除以相应省份的工业GDP。第二个指标是各省的工业固体废水排放强度，即各省的工业废水排放量除以相应省份的工业GDP，第三个指标是固体废弃物排放强度，即各省的工业固体废弃物排放量除以相应省份的工业GDP。
模型中的核心解释变量是财政分权和环境政策的交叉项，财政分权通过环境政策对环境污染造成影响。对于财政分权，目前有多种度量形式，根据张晏，袭六堂对财政分权度量形式的研究，再结合本文的研究目的，本文釆用各省预算内本级财政支出中央预算内本级财政支出。而环境政策包括排污费政策和环境污染治理投资政策。
第五章结论与政策建议
第一节结论
由以上的分析可以得出，财政分权下的地方政府的竞争行为加剧了我国的环境污染。我国的财政分权体制是在政治集权和经济分权的双重背景下的，在政治集权下，中央政府有任命地方政府官员和奖惩地方政府官员的权力，而中央政府考核地方政府官员主要是以GDP为主要内容的相对绩效评估标准，这就形成了地方政府重GDP增长而轻公共服务为特点的晋升目标，地方政府为了在政治竞争中胜出就想尽办法快速发展本地经济，而投资是发展经济的动力，所以地方政府就会通过放松环境监管来与其他地方政府进行吸引企业，争夺资本的竞争，而当这一竞争过程再与我国财政分权的体制联系起来时，地方政府竞争的激烈程度和对公共职能的扭曲作用更加明显，地方政府为了本省区的GDP增长超过竞争省区，往往会釆取策略性的环境政策。一方面，在当前投资拉动型经济增长模式的背景下，它们因为害怕由于实行严格的环境政策影响污染产业或企业的竞争力，失去一些企业，最终影响本地区的GDP，不惜降低排污费，牺牲环境来换取经济增长。另一方面，由于环境投资不能带来GDP的快速增长和环境保护的正外部性，地方政府往往把财力投向于投资周期短，对GDP贡献大的领域，而减少环境污染治理投资额，导致了更加严重的环境污染。而财政分权反映了地方政府的自主性，财政分权越大，地方政府通过环境政策与其他地区进行博弈的能动性就越大，从而使环境污染更加严重，即财政分权通过地方政府的策略性环境政策增加了污染。
第二节环境保护的政策建议
基于以上原因的分析，本文提出如下建议：
一、促进产业升级，改变经济发展方式
今后我国各级政府应树立较强的环境保护意识，真正将环境问题作为一项战略问题，意识到耍以榘约型、环境友好型的方式来发展经济。在增长中改善环境质量并落实到具体的工作中。而第二产业是我国环境污染的主要源头，所以各级政府应该利用世界第三次产业转移机会，转变粗放式的经济发展方式，加快产业技术的升级，促进第二产业生产方式的转型，使经济增长的结构逐渐从高污染的工业为主转㈦以相对淸洁的第三产业为主。另外在外商直接投资的引进过程中，应强化环境保护意识，只允许环保设施达到要求的外资进入，对外资进入实行严格环境管制，避免外资把污染产业和污染设备转移到本省区，优化引资结构，减少高能耗、商污染的产业，避免环境污染的加剧。
参考文献（略）