第一章 绪论
一、研究背景与意义
（一）研究背景
行政审批作为政府履行管理职能的重要手段，可以说是涉及经济与社会发展的各个方面，但我国社会主义经济还在持续向前发展，市场主体和人民群众对审批服务的要求越来越高，政府现在的行政审批方式和审批流程越来越需要通过全面系统的优化来适应当前新的发展形势。面对日益复杂的国际与国内发展环境，持续深化改革、转变政府职能成为当前理顺政府与市场关系、激发经济社会发展活力的重要手段，而行政审批流程改革自然成为政府进一步转变职能的关键。自2001 年起，国务院就全面启动了行政审批改革工作，着力推进行政审批改革，到 2018 年，已进行了七轮行政审批改革。尤其是 2013 年新一届政府上任以来，对行政审批改革工作提出了更高的要求，行政审批要在“放管服”改革的指导下进一步推进和落实。
2014 年，国务院印发的《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》指出，政府要着重清理行政审批事项，在这一《决定》的指导下，取消和下放审批、许可和认定等事项共计 125 项；次年，国务院的改革力度再次加大，有 90 项事项被取消和下放，并且注重了对工商登记事项方面的改革；2017 年，工商登记前置审批改革成为重点改革内容，从中央政府开始，各级政府要进一步削减前置审批事项以鼓励中小企业的创新创业。到目前为止，企业开办不动产登记的时间相比之前减少了一半以上。在中央政府的推动下，各级政府的行政审批事项都在不断缩减，审批环节比改革之前有了非常明显的压缩和改善，重审批轻监管的传统问题有所改善。另外，线上与线下审批服务建设同步推进并确定明显成效，线下各地审批服务大厅推出了“一门一窗”式服务模式，线上则是“一网”建设的快速推进。行政审批流程改革在“放管服”改革的大背景下，不断得到落实和创新。但随着“放管服”改革向纵深推进，审批流程改革的进程也面临更大的阻碍，流程改革需要突破以往 “点”与“线”的改革，转向整体、系统式优化，才能真正实现政府权力的下沉和落实，才能真正为中小企业以及广大人民群众解决办事服务过程中的末端梗阻问题。经过几轮的改革，现在的审批流程问题不再是某一环节的问题，而是表现为流程改革过程联动性不足、审管协同度低、部门间信息共享度低、线上线下两张皮等问题，这些问题在很大程度上阻碍了“放管服”改革的推进。
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二、国内外研究现状
（一）国外研究现状
西方国家在转变政府职能方面的研究起步较早，其研究的核心主要是政府与市场关系的梳理、探索建立一站式政府、服务型政府模式等，对沈阳市“放管服”背景下行政审批流程的进一步优化有一定的借鉴作用。
1.关于“放管服”的相关研究
（1）对权力下放的研究
托克维尔（Tocqueville）提出政府的权力并非越大越好，中央政府不可能对国家的微观事务做到面面俱到，想要管好每一件事其结果就是很多事务管不好。因此，政府的权力必须要有一定的界限。对于审批事项来说，关系到全国的重要事项，可以由中央政府进行审批，对于涉及地方事项的审批，应该放权给地方政府去做，对于既涉及中央政府又涉及地方政府的事项，一定要明确二者关系，弄清楚哪些归中央管，哪些又归地方管①。奥斯本（David Osborne）、盖布勒（Ted Gaebler）则认为，政府要做的主要事情是“掌舵”，而不是面面俱到地具体执行，而“划桨”的任务应该交给非政府组织去做，政府要尽可能的减少微观上的市场干预，以提高宏观调控能力②。世界银行发布的一份报告中认为，政府职能是否真正得到转变，既要看政府是否优化了营商环境，还要看政府是否在健全法律体系、提供公共服务以及对弱势群体利益的维护上有没有充分发挥应有作用并取得一定成效③。
（2）对服务型政府的研究
登哈特（Denhart）所提出的新公共服务理论中的关于政府职能的观点是与奥斯本之前提出的观点不相同，登哈特认为政府职能是服务，他的这一观点是在融合其他理论的基础上提出的，其理论来源就包括公共行政理论、新公共管理理论④。赫伯特•库比克（Herbert Kubicek）、马丁•哈根（Martin Hagen）则是提出了一种新的政府服务模式，这个模式便是一站式，政府借助这一模式来为市场主体提供优质的、高效的服务⑤。
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第二章 “放管服”背景下沈阳市行政审批流程优化的基本理论
一、核心概念
（一）“放管服”
“放管服”也就是简政放权、放管结合与优化服务。国家进行“放管服”改革的实质就是要通过政府权力的不断下放与各级政府服务的不断优化来实现政府职能的转变，“放管服”是在原来简政放权改革的基础上提出的，即是对简政放权改革的进一步深化和系统化，也是政府职能进一步转变的突破口。
“放”即简政与放权，就行政审批流程来说，简政与放权是流程优化的关键， 简政可以通过审批事项的减少、审批环节削减或者是合并来实现政府成本降低、效率提高的目标；放权则是将政府原来越权管理的事项还给社会和市场，给予社会组织与市场主体一定的自主权，同时将原来上级政府集中管理的事项逐渐向基层下放，以提高群众和企业办事服务的便利程度。通过简政与放权，一方面可以减少政府对市场经济主体的微观管控，提高市场主体的积极性，激发社会发展活力；另一方面可以提高政府的社会治理水平，上级政府将有限的精力集中到宏观管理上，同时，原来由上级政府所控制的权力通过逐级下放，逐步下沉到基层，这不仅能够提高群众对政府的满意度，还可以让人民群众真切地感受到改革成果。我们这里的简政放权仅指向下级政府放权，对于向社会和市场放权的相关内容不做研究。
“管”即加强监管，政府在放权的同时要加强对市场主体的监管。原来微观主体进入市场前的审批事项较多，但通过审批职权的下放和缩减之后，政府对其监管松懈，这就导致一系列市场违法乱象的产生。虽然政府的审批事项通过取消、合并或下放等措施放宽了对市场主体的进入限制，但放权不等于放任不管，政府应该从原来的“严进宽管”逐步转变为“宽进严管”，对市场微观主体的监管逐步转向事中与事后。同时，政府相关部门还要不断创新监管方式，充分利用“互联网+监管”等监管模式来保证市场主体公平、有序地竞争。
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二、“放管服”改革与行政审批流程优化的关系
（一）行政审批流程优化是深化“放管服”改革的突破口
“放管服”改革的根本目的便是推动政府职能的转变，而行政审批流程改革的目标也是如此，其改革过程是借助事项的精简和下放、审批方式的改进或者优化来激活市场的活力，使政府的行政成本下降，并使群众的改革获得感提升。这与“放管服”改革要转变政府职能、最终建立服务型政府的目标是相一致的。并且“放管服”中的第一步简政放权的实现，也是以流程改革为助推力的。因此， “放管服”改革的深化，还是要不断推动审批流程的优化。
（二）行政审批流程优化要以“放管服”为指导
“放管服”改革的最终目的是要建立一个服务型的廉洁、高效的政府。而行政审批流程还存在改革过程中部门联动性不足、流程断档、审管不协同以及信息共享不足等问题。因此，行政审批流程优化要在“放管服”的指导下，通过转变流程改革理念、完善资源与技术配套、健全监管体系、加快推进“互联网+”等来实现审批流程的真正优化，从而推进服务型政府的建设目标。
图 3-1 工程建设项目各阶段审批时间
第三章 “放管服”背景下沈阳市行政审批流程的现状及问题分析 ....................................... 17
一、“放管服”背景下沈阳市行政审批流程的现状 .............................. 17
（一）精简审批事项，推行集成式审批 .................................. 17
（二）实施“互联网+监管”，提高审管联动性 ..................... 18
第四章 “放管服”背景下沈阳市行政审批流程存在问题的原因 ........................... 24
一、流程改革过程中存在利益博弈 .................................. 24
（一）利益部门化与部门本位主义的阻碍 .......................... 24
（二）审批权下放中权责划分不合理 ......................... 24
第五章“放管服”背景下沈阳市行政审批流程优化的对策 ................................ 30
一、转变理念，提高审批服务质量 .............................. 30
（一）提高整体性流程改革意识 ...................................... 30
（二）强化“公民本位”审批服务理念 ........................... 30
第五章“放管服”背景下沈阳市行政审批流程优化的对策
一、转变理念，提高审批服务质量
行政审批流程改革作为“放管服”改革的基础环节，其改革成效与行政审批工作人员的改革服务意识等息息相关。
（一）提高整体性流程改革意识
当前审批流程改革协同性不足的重要原因即部门和人员的流程意识不足。要提高审批服务质量，一方面上级相关部门要树立流程管理意识。行政审批流程优化由上而下进行，需要上级管理部门牵头负责，这就要求上级管理部门要具有整体性流程改革意识，不管是在审批流程的设计上，还是配套改革制度的推行上，都应该从全局出发，兼顾到流程改革的各个环节与各个方面。另一方面，审批服务大厅的审批工作人员，尤其是基层审批工作人员，也要树立整理性流程改革理念，在开展审批工作过程中，既要关注本部门的审批工作，同时也要具有大局意识，兼顾到审批事项的整体流程，只有各部门之间协同配合，加强合作与审批信息的共享，才能真正提高审批工作的质量，解决好审批服务“最后一公里”问题，推进服务型政府的建设。
（二）强化“公民本位”审批服务理念
“放管服”之下的行政审批流程优化的最终目的是要完成服务型政府建设，因此，必须要在审批流程改革中以为“为人民服务”为中心，树立“公民本位”服务意识。一是要提高政府领导班子的服务意识，完善行政审批服务的规范性文件，做好规范和指导工作，同时以“不定期”的形式开展巡视调查，对于服务意识强的单位和个人及时、公开表扬，同时对审批服务工作人员中出现“官老爷”态度、不符合工作规定的人员严肃处理，从而向企业和公众表明政府改革的决心。二是要加强对政府工作人员，尤其是基层政府工作人员和政务服务大厅工作人员的服务意识培训。现在审批权力都已经下沉到了县和乡镇两级政府，企业和群众的审批业务基本可以在审批大厅和审批网点办理，但很多基层以及政务服务大厅工作人员的服务意识还没有得到根本性的转变和提高，需要强化思想意识培训，定期开展线上与线下“为民服务”的主题教育培训来转变服务理念。
图 1 专业相关课程体系
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总结
从“放管服”改革的大背景出发，分析沈阳市行政审批流程的现状、问题及问题产生的原因，并尝试探究进一步优化审批流程的对策。通过研究得出以下结论：
一是行政审批流程优化作为全面深化“放管服”改革的突破口，在提高政府服务效能、建设服务型政府过程中起着重要促进作用。通过行政审批流程优化能够有效减少企业、群众办事难度，提高企业和群众改革的获得感。尤其是改革进入新时期，流程改革的重点已经转移到距离群众最近的基层政府，更凸显了流程优化在全面深化改革中的作用。
二是随着改革的纵深推进，审批流程改革遇到的阻力越来越大。部门联动性不足、审管不协同、流程断档以及“互联网+政务服务”建设不完善等问题，都成为制约审批流程优化的问题。
三是经过多轮行政审批改革，新形势下的流程改革既要统筹规划，又要聚焦重点、难点。要彻底转变改革理念与服务意识，同时做好流程改革的配套保障工作、提高审管协同性，着力推进“互联网+”建设，发挥互联网在审批服务中的重要作用。
参考文献（略）