第一章 海外公民安全管理概述
一、海外公民安全管理的内涵
（一）海外中国公民的概念
公民的广泛定义是指拥有某一国国籍，并根据该国法律规定同时具有享受该国权利及履行该国义务责任的人。一个人只要拥有中国国籍就可判定其为中国公民，但根据中国法律规定，中国不承认双重国籍。华人是指具有外国国籍但拥有中华民族血统的华裔外国人。华侨是指长年旅居在国外的中国公民，这其中又包含了已取得和尚未取得外国长期或永久居留权两种情况，这两种情况对中国公民在驻在国的停留时间均有具体要求。中国公民赴海外留学、旅游或工作在外期间均不视为华侨。
海外中国公民的概念在近年来才被提出使用，并随着时代的变化而不断延伸。受国内政策及大环境影响，1978 年之前长期定居海外的中国公民的数量相对较少，身份也比较单一。随着中国全面深化改革，积极推进对外开放政策，中国与国际的交往愈发密切，中国公民的足迹遍布世界各地，海外中国公民这一概念随着形势变化而不断延展。除长期生活在国外的华侨，因投资、留学、务工、旅游等事务短期出境的中国公民也都被涵盖进海外中国公民这一概念范畴内。
简而言之，海外中国公民包含的群体主要可以划分为两类：第一类是指长年在国外居住生活的华侨群体；第二类是指因公务、旅游、求学等原因短时间或者临时出国的中国籍公民。
....................
二、对海外公民进行安全管理的理论依据
（一）国家利益理论
国家利益主要指满足国家整体以生存发展为基础的各种需求且对整体发展有益的事务。国家的海外利益是一国在对外交往中整体利益的延展，是国家利益不可或缺的一部分。海外公民是海外利益的主要载体，国家对海外公民的安全管理可视为对其国家利益保护的一个重要延伸。
提起海外利益所涉及的范畴，最被广泛认可的界定包含了海外公民的人身及财产安全，驻外企业、社会组织和机构的安全，以及一国在主权管辖权以外的政治、经济和军事利益等。其中多数学者认为，应加强对海外公民这一国家海外利益主要载体的安全管理研究，以便于在实践中能够更好地维护国家的海外利益。
（二）属人属地管辖权理论
按照国际法规定，属人属地管辖权是在对海外公民的管理中最主要的两项管辖原则。属人管辖权以涉事人国籍为准，指国家对本国公民所享有的管辖权。不管本国公民身在何方只要其国籍不变，国籍国对他的属人管辖权始终存在，都有为其合法权益提供领事保护和外交保护的权利。属地管辖权主要以领土为标准，即国家对其国土范围内的人和事物具有行使主权的权力。根据国际法的公认准则，一国在国外的公民无疑要服从所在国的属地管辖权。属人管理原则往往被认为是领事保护的根基，为限制和防范各国滥用领事保护而形成了该原则。因此，属人属地管理原则是海外公民安全管理的重要理论依据之一。
（三）政府职能理论
政府职能是指行政主体依法执行国家管理行为时，对国家政治、经济和社会公共事务应履行的职责和所具备的功能。维护国家海外利益和海外公民的安全是政府职能中一项重要内容。作为国家管理的执行主体，政府有义务处置好本国海外安全事件、维护好海外公民人身和财产安全，而且也只有政府才有能力、有条件合法合规地处置海外安全事件。因为海外安全事件具有一定特殊性，它的事发地都在海外，对其后续处置必然会涉及到与他国有关部门的沟通协调，处置结果的好坏直接会影响我国与他国的外交关系。海外公民安全管理不仅涉及到海外中国公民这一群体的利益，甚至还会影响到整个国家的安全与利益，在政府职能中居于重要地位。
......................
第二章 吉林省海外公民安全管理现状
一、吉林省公民赴海外活动状况及领事保护案件概况
（一）吉林省公民赴海外活动状况
吉林省每年有大量赴海外务工人员，因外出务工人员普遍文化水平和个人素质层次较低，自我防护能力较弱，吉林省也成为各类海外公民安全事件频繁发生的省份之一。近年来，随着吉林省同周边国家的往来日益密切，合作领域不断拓宽，吉林省公民每年出国人数飞速增长。根据吉林省公安厅出入境管理局提供数据，2019 年，吉林籍人员出境人员数为 2263954，与 2018 年出境人数 2184543 相比同比增长 3.64％。因留学、务工、旅游、海外购物等事由因私出国的吉林省公民占了绝大部分。我省因公出国的团组多是由政府机关公务员、企事业单位员工等组成，文化水平和素质相对较高。因私出国人员文化程度和自身素质高低不一，应急能力和自我防范意识不足，社会关系复杂，海外活动范围更加宽广，海外安全事件发生的几率大增，发案地域分布也更加广泛，增加了处理难度。我省外派劳务人员以农民工居多，自身素质不高，自我保护和防范意识较弱，容易引发劳务纠纷，当其自身利益受到损害时不会运用法律武器及合法渠道进行自我保护，盲目冲动行事，造成二次伤害。近一个时期以来，政局动荡、治安恶化、自然灾害、公共卫生、意外事故等海外安全风险明显上升。总体看，当前我省海外公民所面临的安全形势严峻复杂，统筹协调做好安全保护工作十分重要和紧迫。
（二）吉林省领事保护案件概况
2019 年，吉林省外办共处置我省海外公民和机构各类领事保护案事件 44 起，较好地维护了当事人的合法权益和人身财产安全。其中包括积极配合我驻符拉迪沃斯托克总领馆处理吉林省涉非法捕捞船员被扣俄罗斯事；协调驻越南使馆、吉林省公安厅等部门处理吉林省两名公民在越南溺亡事；配合驻以色列使馆，妥善处理吉林省公民在以色列涉凶杀案死亡案件等。2020 年，新冠肺炎疫情全球肆虐，在海外有数量巨大的中国公民生命安全和正当权益受到威胁，国内有关部门对疫情严重国家一些确有困难、急需回国的海外滞留人员已作出开通临时航班和包机等相应安排，但仍有许多华侨、留学生、海外务工人员等滞留海外的人员回国意愿强烈。截至 2020 年 8 月 25 日，吉林省外办已协助配合我驻外使领馆处置吉林省海外公民和机构各类领事保护案事件 114 起，其中包括在印度中方工人因印度疫情要求集中回国事件、吉林省舒兰县旅莫斯科人员意图强制闯关回国事件、关于皇家加勒比国际公司吉林籍船员船上滞留事件等多起因疫情引发的领保案事件。疫情期间领保案事件数量的增长直接反映了当下民众对我国政府保护海外中国公民安全管理的强烈期待和诉求及进一步完善我国海外公民安全管理体系的重要性和必要性。
...............................
二、吉林省海外公民安全管理工作开展情况
（一）预防性领保工作
对出国人员进行预防性领事保护宣传教育，提高出国人员风险意识和自我防范能力，已成为吉林省海外安全管理工作的重点。目前，省外办已将海外安全风险预防宣传工作作为一项常态化工作。为加深我省出境人员对前往国的法律法规、风俗习惯及宗教信仰等内容的了解，省外办官方网站上可以查询到对各国概况的介绍，并通过开设海外安全专栏适时发布公民出国安全提醒及风险预警信息，密切关注、跟踪国际形势发展动向。省外办还先后向省直相关单位、大专院校、市（州）外办等发放由外交部制作的《中国领事保护与协助指南》宣传手册、推广关注外交部“领事直通车”微信公众号等海外安全宣传媒介，有针对性地教育引导吉林省走出去的公民和机构全面提升海外安全意识、社会融入意识，及早把握各种安全风险和挑战。另外，吉林省公民出境游安全问题专项治理工作已于 2019年启动，省外办作为牵头单位协调各部门共同开展了“安全文明出境游宣传月”活动，进行了多种形式的宣传活动。通过各类广播、电视、网络、新闻媒体、微博等手段推送、发布宣传视频、音频、宣传文章，收到了良好的宣传效果。吉林省外办还在外交部指导下，协同教育部门举办了“领保进校园”活动，加强对中小学生海外安全常识和领保知识的宣传，更生动地传播领保知识、讲述领保故事，展现“祖国在你身后”的温度和爱国情怀，从源头上最大程度地减少海外安全案事件的发生。
马洛斯理论
第三章 吉林省公民海外安全管理工作存在的问题............................ 15
一、领事保护发挥作用滞后........................................... 15
（一）领事保护的被动性和滞后性................................... 15
（二）协调合作机制有待完善................................... 16
第四章 完善吉林省海外公民安全管理工作的对策建议............................ 22
一、运用 PPRR 模型完善吉林省海外公民安全管理工作.................................. 22
（一）积极开展预防性领保工作................................ 22
（二）完善吉林省海外安全管理的应急预案......................... 23
第四章 完善吉林省海外公民安全管理工作的对策建议
一、运用 PPRR 模型完善吉林省海外公民安全管理工作
（一）积极开展预防性领保工作
鉴于海外公民安全事件一旦发生，领事保护的事后救助作用有限，开展预防性领事保护工作是完善我省海外公民安全保护机制不可或缺的部分之一。
为整体提升公民应对海外安全突发事件能力、提高公民风险防范意识，政府应加大对公民前往国当地的政策法规、风土人情以及海外安全应急预案的宣传力度，提高出国人员的自我防护意识，增强其法制观念，尽量减少本可避免发生的损失；依托“12308 全球领事保护热线”和“领保直通车”微信、网络媒体等平台多种手段进行公益宣传，广泛利用广播电视、网络媒体、广告展位、口岸出境通道、新媒体等有效媒介投放领事保护工作为题材的公益短片等各种形式广泛普及海外安全防范知识，集中开展海外安全警示宣传活动。运用民众容易接受、通俗易懂的宣传教育方法，开展“领保进校园、进社区、进企业、进基层”等领事保护系列专题活动，普及领事保护知识。要加强对出境人员行前教育培训，使其了解掌握前往国的法律法规、宗教信仰和风土人情等基本常识。及时根据发布的安全提醒，着力对旅游、留学、境外劳务合作和培训等相关高风险领域机构和人员加强动态监管和指导，定期监督检查其内部安全防范措施，充分发挥安全提醒的警示、指导作用。各有关部门应各司其职，相互配合的同时有针对性地教育引导吉林省境外企业和走出去的公民全面提升安全意识、社会融入意识，及早把控各种安全风险和挑战，营造政府部门及时预警、企业机构积极响应、公民自觉防范的良性循环。
MPA论文
....................
结语
近年来，随着中国“走出去”的步伐越来越快，国家对海外利益也愈发重视。中国的海外利益遍布全球，中国的留学生、企业家、务工人员遍布世界各地。保护他们的安全和合法权益是一个国家的国家责任，也是维护国家利益和海外利益必不可少的一部分。对于中国海外公民的安全问题，中国政府及外交部门已不再仅仅是口头声明和谴责，而是转化成切实高效的行动。这种转变体现了中国高度重视对海外利益的维护，是国家进步成长的表现。在国际社会联系日益紧密的形势下，外交参与主体也朝着多元化发展，地方政府参与领事保护是这一发展趋势的体现。外交部和驻外使领馆面临巨大的领保工作压力，需要地方政府分担保护责任；地方政府本身具有某些中央政府所不具备的优势。地方政府加入到领保工作中也些许缓解了领保人员和资金方面的紧张，但也存在一些问题，如保护责任划分不明晰，缺乏具体指导和统一的执行准则，地方政府管理权限的不足导致其不能完全承担保护责任等等。
海外公民的安全管理工作，关系人民群众的切身利益，关系我省经济社会稳定，关系我省海外利益的维护和拓展。总的看，未来一个时期，我省走出去的企业及人员将越来越多，对外投资规模和范围也将进一步扩大。在海外的人员、机构、企业、项目面临的安全风险逐步增多，并且呈现长期化、复杂化、严峻化趋势。新形势下做好海外公民安全管理工作的重要性和紧迫性更趋突出。本文从地方外事部门的角度对吉林省目前的海外公民安全管理状况加以分析并提出完善对策。如完善应急预案、健全信息沟通机制、建立恢复重建机制、增加资金和人员投入等。但完善海外公民安全管理工作绝不能仅依赖于政府的投入，提高公民自身的法律意识及规避风险的能力才是减少安全事件发生的根本途径。
参考文献（略）