1 引言
1.1 研究背景
党的十八大以来，党中央严厉整治党风政风，全面推行从严治党，高度重视党的建设，廉政建设稳步推进，努力营造风清气正的政治生态，以习近平同志为总书记的党中央坚持“苍蝇、老虎一块打”，坚持“无禁区、零容忍”的严厉打击力度，“八项规定”以及“两学一做”等改革举措和教育活动的开展，查处了很多贪官污吏，对其进行了严厉的打击，对领导干部的思想态度、学习态度以及工作作风进行了严格的管制，受到了人民群众的点赞，有效地遏制了贪污腐败的产生与蔓延，“胡作为”、“乱作为”的现象得到有效遏制，基层领导干部的履职行为社会也朝着一条健康的方向稳步改善。但在情况好转的同时，却出现了基层领导干部“消极作为”的现象，主要表现为“慢作为”、“不作为”和“假作为”。在强势的高压反腐态势下，许多基层领导干部感受到了“为官不易”，“胡作为”、“乱作为”的风险加大，导致基层领导干部显性问题减少，而隐形的毛病逐渐显露出来，大量表现为“消极作为”。威尔逊曾说过：“与君主制相同，在共和制下，信任政府官员的唯一依据就是效率”[1]。而“消极作为”会表现出的行政效率低下，会使我们的干部严重失信于民，损害党和政府的形象，并抑制了我国制度优势的发挥，应当引起我们的高度重视，系统研究领导干部的作为方式势在必行。
近年来，对基层领导干部“消极作为”逐步引起人们的重视。虽然“消极作为”不是新表述，也不是新问题，在 2014 年，“为官不为”第一次在《政府工作报告》被提及，意味着最高决策层高度重视干部的作为问题。此后，涉及到干部作为方式的话题迅速引起了社会和学术界的广泛关注，以“空谈误国，实干兴邦”为主线的研究普遍展开，也作为廉政治理与建设的重要组成部分进行探索。习近平总书记在谈及“为官不为”问题时指出，我们要始终保持高度的重视，把情况弄清楚，把症结要分析透彻，把对策要想明白，要有针对性地加以解决[2]。2015 年，“庸官懒政”又写入了《政府工作报告》，在2016 年的《政府工作报告》中要求“法定职责必须为”，2017 年的《政府工作报告》再次强调“强调监督问责，严厉整治为官不为懒政怠政”[3]。同年 10 月，习近平总书记在党的十九大报告中指出，要坚决防治和反对个人主义与好人主义[4]。
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1.2 研究目的及意义
1.2.1 研究目的
本文针对基层领导干部作为方式的研究将表现出系统性的研究成果。首先运用行为科学理论的相关知识，对基层领导干部作为方式进行界定和描述，概括出基层领导干部作为方式的类型与特征。在此基础之上，基于基层领导干部“政治人”和“经济人”视角，运用动机理论分辨出基层领导干部不同的作为方式的动机类型。其次，根据成本收益理论，展现出基层领导干部的选择过程。再次，基于基层领导干部社会人的视角，运用嵌入性社会结构理论，指出基层领导干部作为方式选择的动态调整，揭示基层领导干部作为方式的选择机理。最后，根据理论分析和调查问卷，提出相应的政策，促使其由“消极作为”走向“积极作为”。
1.2.2 研究意义
在理论上，当前基层领导干部“消极作为”治理对策的研究不够系统，不能从根本上去探究“消极作为”的成因，不能从从严治党新的时代背景下出发，解决“消极作为”的问题。本文以十八大从严治党为研究背景，在对领导干部作为方式进行界定的基础上，对领导干部作为方式进行分类，通过系统的分析领导干部作为方式选择形成的原因、表现与危害，系统的分析领导干部作为方式选择的逻辑，进而提出相应的对策建议，有利于形成更加科学化、理论化的领导干部作为方式选择机理研究，深入研究领导干部作为方式，希望能给新时代从严治党提供一定的理论参考，为推进政府生态建设尽一份力。
在实践中，“消极作为”是一种腐败，是领导干部作为方式的拦路虎，是推进廉政建设的绊脚石，目前我国社会形势复杂多变，部分领导干部无法看清当前的危机状况，无忧患意识，领导干部在各自岗位上不能严于律己有所作为，对领导干部应尽的责任和义务视若无睹，在无形当中脱离了探究领导干部行为方式的影响因素，因此，新形势下，梳理其选择机理既是加强党自身建设的需要，也是打造服务型政府的迫切需要，有利于实施“四个全面”战略部署，有利于加强干部队伍作风建设，完善领导干部激励制度，有利于遏制消极作为，有利于“消极作为”向“积极作为”转变，及时解决“消极作为”的现实问题，提高领导干部的工作效率，有利于树立良好的干部形象，强化干部队伍的领导力，解决当前我国的改革难题，逐步实现伟大的中国梦。
图 1-1 基本框架图
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2 相关概念及理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 基层领导干部
基层是社会构架的基础，对社会起着稳定器的作用，也是能够促使国家发展的动力之源。基层不稳，国家难稳。在《中华辞海》中，基层的基本含义是组织中最底部的一层，也就是和群众最接近的层面。领导是指能引导或影响个人或者组织从而促成其目标，一般我们将实施引导和对行动影响较大的人成为领导。干部指的是担任一定的领导或管理工作的工作人员[25]。在“中华人民共和国公务员法”中对干部的内涵界定为党事业的骨干，是人民的公仆[26]。
2016 年《领导干部选拔任用工作条例》对领导干部的概念做出如下定义:“领导干部包括中共中央、国务院、政协、人大常委会、中央纪律检查委员会工作部门的领导干部；县级以上的各级党委、人大常委会、政协、政府以及检察院、法院及其有关工作部门或者机关内人员。据此，本文认为的领导干部是指，在党政部门担任一定的领导或管理工作的工作人员，他们对党和国家的各项方针和政策、上级机关的决策部署的贯彻落实以及解决群众实际问题等情形，具有岗位权利、并负有相应的责任。相对于普通公务人员而言，基层领导干部将起着更关键的作用。
基层领导干部是指就职于基层党政机关的领导干部。依据我国目前的行政管理体制，基层组织是指县（区、市）及其以下党和行政的组织，具体包括县（区、市）和乡镇（街道）。因此，本文研究的对象“基层领导干部”主要指的是在县（含）级以下党政部门担任领导职务的公职人员。具体包括社区（农村）、街道（乡镇）、区（县市）工作的，处级及以下担任领导职务的干部。他们与群众联系密切，在上传下达国家的相关政策、落实政策的实施、以及树立公众形象方面充当着重要的角色，是各项治理措施的具体实施者，我国各项治理政策的顺利展开及实行离不开基层领导干部的工作。
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2.2 相关理论基础
2.2.1 行为科学理论
行为科学是运用社会学、心理学等相关学科的基本理论，为了研究行为人在社会环境和自然环境中的一般行为规律，它主要是探究人的行为过程以及行为产生的各种原因，揭示了人的行为由内在动机所支配，而人的某种动机也会产生需求，因此可以说，需求是行为产生的原始驱动力。行为科学强调应该从人的心理和社会这两大方面来看待人行为的规律，为了提高工作效率，可以用这种行为规律来控制人的行为。从此意义上来讲，行为科学也被人们称为可以知道如何调动人的积极性的一门科学。
行为科学认为，行为人行为形成的一般规律是：动机支配人的行为方式，是由人的内在需求所引发的；人进行的行为活动基本上都是为了达到某种特定的目的或者是为了实现特定的目标。行为是在动机的驱使下，为了实现特定目标而采取的一系列的活动。最终的行为结果满足预期目标后，其内在需求就得到了满足，进而会产生更高层次的需要，进而会引发更加强烈的新动机，使得新的行为发生。因此，人的行为是一个周而复始的过程。
基层领导干部作为方式的形成是行为科学理论的体现，基层领导干部作为方式的选择是由于某种内在需求激发，从而产生动机，再为了达到某种目的或目标，再由动机出发，采取的一系列行动。当达到基层领导干部的预期目标后，基层领导干部的内在需要就得到了满足，从而产生更高层次的需要。
表 3-1 基层领导干部作为方式分类
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3 基层领导干部作为方式归类分析 .............................17
3.1 基层领导干部作为方式分类依据 .................17
3.2 基层领导干部作为方式的分类 ................................... 18
4 基层领导干部作为方式影响因素 .........................21
4.1 自主因素.............................21
4.2 嵌入因素...............................23
5 基层领导干部作为方式选择机理描述 ............................27
5.1 基层领导干部作为方式的形成过程 .............................27
5.2 基层领导干部作为方式选择机理的分析框架.....................................29
7 优化基层领导干部作为方式的对策建议
7.1 树立正确政绩观，加强理想信念教育
基层领导干部是党和国家政策方针基层的执行者，与人民群众保持最密切的联系，是人民群众和党和国家联系的纽带之一，体现了党和政府在人民心中的形象，是社会主义精神文明建设的领导者和道德建设的模范带头人，也是各个地区稳步发展、不断进步重要的推动者，因此，提高基层领导干部的思想道德建设对于促进整个社会道德水平的提高有着极其重要的作用。
正确的政绩观是基层领导干部对工作业绩的总的看法和基本观点，决定了基层领导干部的工作动机、工作方法、工作态度以及工作的效率。首先要正确看待过去的成绩，对于过去所做的贡献，不要总是留恋，人民和党不会忘记，但是也不能依靠过去的功劳消极作为。二要努力做好当前的工作，基层领导干部要正确的认识新常态，认识到经济增长速度从调整转向中高速，让基层领导干部们认识到我国目前艰巨繁重的任务，使他们充满紧迫感，敢于担当，积极作为。三基层领导干部应对未来充满信心，以积极饱满的热情迎接挑战，我们的奋斗目标是人民对美好生活的向往，因此推进中国特色社会主义事业就是需要长期进行的，并且离不开每代人的努力。中国梦是我们每个人的梦。因此，我们都要尽自己的一份力，要通过教育基层领导干部树立自觉的意识，在工作中做好本职工作，努力成为为人民服务、对人民负责的基层领导干部。对于“胡作为”、“乱作为”、“假作为”、“不作为”和“慢作为”的基层领导干部来说，需要建立其责任担当思想，从基层领导干部的思想、价值和使命上树立起共产党人的使命，落实其基本的责任义务，强化个人道德思想观念与意识，在工作中落实“两学一做”和“三严三实”等教育理念，自觉遵守政治规矩和组织纪律，讲求诚信做人，收紧松懈了的纪律，加强个人的思想素质修养和想要“积极作为”的正气之心。同时也要注意提高个基层领导干部的担当思想，培育基层领导干部的职业道德精神。基层领导干部手握一定权力，掌握着一定的资源，在预防价值使命滑坡的同时，不仅要思想坚定，还应严于律己，加强自身修养问题与廉洁自律意识，自重自律，抵御各种诱惑与陷阱，严格规定自己的言行举止，加强党性修养。基层领导干部必须及时的自我反省、自我纠正，避免温水煮青蛙式的无知觉行为，做到防微杜渐，因此，建立责任担当思想，从源头治理“胡作为”、“乱作为”、“假作为”、“不作为”和“慢作为”，以此作为长久之策，促进基层领导干部“积极作为”，塑造对人民负责的公仆心。
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8 结语
本文对基层领导干部作为方式及其形成机理进行研究，并进行了实证研究，为“消极作为”走向“积极作为”提出了优化意见。本文第一次尝试将基层领导干部的作为方式进行定义与分类，进而系统的梳理出基层领导干部作为方式的影响因素，从行为学的分析角度，采用了“作为动机-作为方式选择-作为方式的动态调整”的研究逻辑，构建出基层领导干部作为方式形成机理的分析框架，对基层领导干部作为方式的形成过程进行了系统的研究，最后根据梳理出的内容及理论基础，进行实证研究，使理论与实践相结合，从部分中找寻整体发展的规律，为我国基层领导干部作为方式选择的形成机理提供参考。
但是由于时间、精力和资源的限制，本研究存在以下不足：
（1）本文实证分析所选取的调查样本数据较少，而且基本来自山西，全国各地的自然条件、社会经济环境以及政治环境的不同，基层领导干部作为方式选择的影响因素及形成机理会存在一定差异。因此，本文对基层领导干部作为方式及其形成机理研究的相关结论是否也适用于其他的地区，需要进一步探讨。
（2）随着经济的不断发展，社会的不断进步，不同类型的基层领导干部对作为方式的需求偏好不同，其参与动机、作为方式决策以及其动态调整也会表现出差异性。本文将基层领导干部作为一个整体来研究其影响因素与形成机理，并未探讨不同类型的基层领导干部作为方式的影响因素及形成机理，还需要在后续的研究中予以完善。
参考文献（略）