1 绪论
1.1 选题依据
1.1.1 研究背景
行政审批是政府进行资源配置、维持社会秩序和宏观调控市场经济的一种手段和方式，对其进行改革可以激发社会发展内生动力，也可以改善国家公共服务质量。行政审批制度改革是为适应新形势下经济社会发展要求政府部门进行的一场“自我革命”，是推行行政管理体制改革的切入点，改革主要涉及政府部门内部的权力调整和职能重新定位与管理理念、管理方式的革新。自 2001 年国务院发布《关于行政审批制度改革工作的实施意见》开始，我国各级政府全面启动行政审批制度改革；2004 年我国正式实施《行政许可法》后，行政审批制度改革也进入了以取消和调整行政审批事项为重点的主要阶段；2012 年，党的十八大以后，行政审批制度改革作为简政放权的核心从多方面多层次推进；党的十九大以后，中央政府先后出台《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》、《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》等多个重要文件，为全面推进“放管服”改革做出了详尽的路径安排，也标志着我国行政审批制度改革已进入全面深入的路径创新阶段。
当前，我国经济发展进入新常态，行政审批制度为适应新常态的变化需要不断加以完善，尤其是优化与完善现有不合理的行政审批流程，已成为行政审批制度改革的关键点。在中央顶层设计的推动下，各级地方政府积极主动作为，结合自身实际，积极探索优化行政审批流程的方法。在优化行政审批流程的实践中，哈尔滨市政府部门于 2017 年 4 月加速推动“互联网+政务服务”工作的开展，推动政务服务网上办理，优化服务流程，2018 年 3 月在学习借鉴浙江省“最多跑一次”经验的基础上，结合哈尔滨市的实际状况，在全市范围内全面推进“最多跑一次”改革。哈尔滨市通过优化服务流程，完善制度机制，强化网上办事，不断推进行政审批制度改革，实现加快构建人民满意的服务型政府的根本目标。在此背景下，对哈尔滨市行政审批流程优化开展实证研究，深入分析推进行政审批流程优化的具体举措，展望行政审批流程优化的发展态势，有助于提升我国政府的服务效能与治理能力，满足公众对政府服务的诉求，进而提升政府公信力。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
（1）关于政府流程再造的相关研究
20 世纪 90 年代，国外学者将业务流程再造的概念与相关理论引进公共管理领域中，并把业务流程再造的部分方法与策略运用于政府部门，相关研究也逐渐丰富。流程再造是政府改革的重要路径和方法。英国学者 Stephen P. Osborne 认为可以通过改革官僚等级、引入市场竞争机制、再造政府业务流程等途径实现政府改革[1]。美国学者 David Osborne 和 Peter Plastrik则认为流程再造作为一个元工具会改变传统的组织结构，并改变或消除原本正在从事的工作，是一次大的革新[2]。其中 David Osborne 是研究政府流程再造理论的代表人物，在《改革政府》一书中他与学者 Ted Gaebler 提出并总结了关于政府再造的十条原则，认为应以企业家式思维改革政府，使政府成为以公众服务为导向的企业化政府和现代治理型公共组织[3]。在政府流程再造实施策略方面，学者们提出了不同主张。David Osborne 和 Peter Plastrik 认为改革要遵循核心战略(Core Strategy)、后果战略(Consequences Strategy)、顾客战略(Customer Strategy)、控制战略(Control Strategy)和文化战略(Culture Strategy)的“5C 战略”[2]。Lawrence R. Johnes和 Fred Thompson 在《面向 21 世纪的公共管理体制改革》这一著作中提出了应用于政府管理与改革中的“5R”战略思想，分别是重构(Restructuring)、重建(Reengineering)、重塑(Reinverting) 、重组 (Realigning) 、重思 (Rethinking)[4]。美国著名学者 Donald·F·Kettl 和James·W·Fesler 则认为重建、改进与精简是政府再造运动中最基本的特质[5]。通过实证研究，国外学者们也表述了关于政府流程再造有关的研究观点。美国学者 Russell M.Linden 通过实证研究美国各级政府的再造，最先提出无缝隙政府理论，他认为该理论的核心是政府要建立以顾客、结果以及竞争为导向的理念和机制，并且无缝隙政府会让公众感到部门透明，运转顺畅[6]。
（2）关于政府管制的相关理论研究
在国外，专家、学者用政府管制或者政府规制代替行政审批，对其研究主要集中在经济学领域。1971 年，美国经济学家 G. J. Stigler 在《政府管制论》一文中最先界定政府管制的概念，他提出政府管制是在不同产业发展需要基础上产生的，实施目的是向受管制产业倾斜，为其谋求利益最大化[7]。日本经济学家植草益则认为，政府管制主要是指社会公共组织按照法定准则或是规则以规范和限制企业活动的行为[8]。在对政府管制展开研究过程中，涌现出公共选择理论、公共利益理论、新公共服务理论等多种理论，为推动政府管制相关改革提供了理论支持。G. J. Stigler 将公共选择理论运用到政府管制的研究，从研究官僚和政客的角度，分析为什么某些政治决策最终结果会与民意背道而驰[9]。公共利益理论认为，政府需要通过一系列硬性规定来规范调节市场活动，防止市场失灵，并且政府代表的是公共利益，是为多数人提供服务而不是为少数人服务的。部门利益理论通过实证研究论证了政府管制活动与公共利益理论二者的冲突点，认为政府实施管制的机构或部门只代表某部分特定群体的利益，并不会在意公众的利益。新公共服务理论认为，政府在进行管制活动应从公众利益和公众权益出发，行为结果是服务公众而不是从中谋求利益，也不是单纯的行使职权，代表学者有 JanetV. Denhardt、Robert B.Denhardt[10]等。
图 1-1 技术路线图
2 概念界定与理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 行政审批
在国外学者的相关研究中，行政审批被称为政府管制，通常指政府对社会、经济中的自然垄断领域及信息不对称领域的管制，如环境保护、社会安全、医疗卫生、水电、通讯、交通等方面[54]。而在我国对行政审批有不同角度的解释，从公共行政角度，在国务院发布的《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》的通知中将其定义为，行政审批是指法人、自然人等依法向相关部门提出申请后，行政审批部门在规定时间内经依法审查，通过“批准”、发放资格证等方式，准许其从事指定活动、认定其资质资格、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为；从行政法学的角度，行政审批是指特定当事人申请后，政府行政系统对法律不予许可或法律禁止的状态赋予其是否在广延领域内享有权利或获得利益的行政行为[55]。总体来说，行政审批包括以下几个特点。第一，具有审批权的行政机关是实施主体。第二，行政相对人发起，行政机关被动做出响应。第三，行政审批结果会通过确认资格、赋权等形式给予已申请并条件符合的行政相对人。第四，行政审批结果力求公平、真实、合理。
2.1.2 行政审批制度
作为我国市场经济强有力的宏观调控手段，行政审批制度对经济、环境、文化等方面都有较大影响，是我国政府治理的重要方式之一。行政审批制度是指国家行政机关依据相关法律法规及规定政策，实施行政管理活动的重要制度。同时，也是国家行政机关对社会资源合理配置、推进社会经济健康发展的重要事前控制手段。行政审批制度包括以下内容：实施主体、设定权限、实施程序、责任监督等。随着我国经济不断发展，行政审批制度改革也势在必行。2001 年我国国务院行政审批制度改革领导小组成立后，行政审批制度改革不断推进，改革主要内容包括：第一，取消、下放行政审批事项。第二，合理分配审批权力。第三，提升行政审批服务质量。行政审批制度改革有利于促进各级政府依法执政，约束行政权力，规范行政审批行为，提高政府行政能力，加强法治政府建设；也对完善市场经济体制具有促进作用，使其更大程度发挥市场在资源配置中的决定性作用。
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2.2 研究理论基础
2.2.1 整体性治理理论
20 世纪 90 年代，英国学者佩里·希克斯提出整体性治理理论，其核心观点是应注重政府内部机构及部门之间的整体性运转，认为政府管理应从单一部门向整体，分散向集中，破碎向整合发展。该理论也强调了政府应建立跨领域、跨部门的协作机制，并对职能、层级进行协调和整合，使各机构、各部门在政策、管理、服务等方面更好地共享消息、协同合作，最终达到目标一致、政策执行手段互相强化，共同提供整体化的公共服务。随着社会经济的不断进步和公共服务需求的不断变化，政府部门林立及业务分散很大程度上增加了政府的运作成本，进而增加了公众的办事成本，低效率、分散化、碎片化的政府治理和公共服务供给难以适应当前社会发展和改革深化的现状。
整体性治理理论就是为了应对政府各部门出现的碎片化、分散化而引起的行政效率低下的问题，针对以上问题通过整合部门机制而提出的一种理论架构。整体性治理理论的主要内容有：第一，强调组织架构和部门合作性整合。组织架构整合主要是将政策、规章、服务与监督四个层面的治理行为与治理层级、治理功能和公私部门的整合进行统一；部门合作性整合则是将功能相同或相似的组织、机构和部门进行重新整合，使大部门式治理的特点突显出来。第二，强调公民需求为导向。整体性治理理论是以公民需求为政府治理导向，以解决公共问题为政府服务目标，注重对公共问题的事前预防，尽可能减少公共利益的损失。第三，强调充分运用信息技术进行整合。整体性治理理论是在数字信息时代背景下产生的，更加注重利用信息技术整合信息资源，强调政府整体协同的决策方式及电子行政的广泛应用，有利于打破部门间的信息孤岛，降低政府运行成本，提高行政审批效率。
表 4-1 评价指标体系
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3 哈尔滨市行政审批流程优化的改革背景及主要做法 ............................13
3.1 哈尔滨市行政审批制度改革进程..............................13
3.1.1 建立与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度 ......................13
3.1.2 “一站式”行政服务工作推动行政审批制度发展 ........................13
4 哈尔滨市行政审批流程优化的评价研究 ...............................17
4.1 哈尔滨市行政审批流程优化的评价过程 .............................17
4.1.1 评价指标体系建立 ...............................17
4.1.2 评价工具设计与选择............................18
5 哈尔滨市行政审批流程优化存在的问题及原因分析 .......................31
5.1 哈尔滨市行政审批流程优化中存在的问题 ..............................31
5.1.1 行政审批流程设计不合理 ....................31
5.1.2 科学的告知体系尚未形成 ............................32
6 进一步优化哈尔滨市行政审批流程的对策
6.1 完善行政审批相关政策法规与管理制度
6.1.1 健全法律法规及政策，保障审批服务要求落实
法律是一切政府行为的准绳和保障，在进行行政审批流程优化过程中要依法依规，换句话说只有完善的法律法规，才能保证行政审批行为得到有效规范。同时，也要有健全的地方改革政策为行政审批流程优化提供方向指引，统筹改革。首先，修改和完善《行政许可法》。《行政许可法》虽然对行政许可制度作出原则性的统一规定，但没有也不可能为每个行政审批事项制定具体制度。因此，我们还要对《行政许可法》进行补充和完善。需要依法及时调整，更新行政许可，真正做到有法可依。同时清理与部分地方性法规和部门规章，理顺行政许可法基本法和其他专门法之间的关系，增强《行政许可法》的权威性等。其次，要不断完善其他相关的配套法律法规，例如完善《行政诉讼法》、《行政复议法》，行政相对人对行政审批行为提起行政诉讼后，在司法介入的情况下解决行政复议和行政诉讼的衔接问题，对行政相对人的合法权利予以保护，确保行政审批行为处于法治的大框架下，推进行政审批流程优化的继续完善。最后，哈尔滨市政府要完善落实行政审批相关政策。十九届四中全会对国家治理现代化有了明确的要求，哈尔滨市政府要跟随国家政策方针，制定符合本地经济社会发展规律的政策，规范审批服务行为，推动行政审批制度改革。
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7 结语
我国行政审批制度不断深入发展，对经济和社会发展起到了积极作用。但随着我国经济进入新常态，对政府履行行政职能、政府治理及服务模式都提出了更高的要求。与此同时，对行政审批进行流程优化，提高审批服务效能，也成为我国地方政府的重要工作任务。本文主要以哈尔滨市行政审批流程优化问题作为研究对象，从行政审批流程优化改革背景及主要做法出发，对哈尔滨市行政审批流程优化成效进行实证研究，总结出哈尔滨市近年来行政审批服务不断优化，政务环境得到了明显改善，改革成果显著。但还存在着审批流程有待继续优化、服务质量与效率有待提高、告知体系建设有待进一步完善及电子政务应用水平不高等问题，与当前社会经济发展、公众需求仍有差距。
本文针对上述问题，深入分析成因主要有以下几点：相关法律及配套保障机制不完善、行政审批职能和权限划分不合理、不明晰、行政审批标准化建设水平有待提高、工作人员业务培训滞后及业务压力增大。通过总结问题及原因，并结合哈尔滨市实际情况提出了优化的对策：完善相关法规政策及管理制度，规范审批服务行为；优化行政审批程序，创新行政审批方式；加强工作人员队伍建设，提高审批服务水平。
本文不仅为行政审批流程优化理论研究做了相应的补充，而且对哈尔滨市未来行政审批工作实践有一定的借鉴作用。虽然本文研究倾注了大量心血，但由于本人理论水平和知识结构所限，对行政审批具体专业问题掌握还不到位，对一些涉及政府部门内部的资料获取存在困难，因此还有一些问题的思考需要更深入的研究和探讨，建议和对策也有待总结和细化，这是本文需要不断完善的方面。本人也会继续关注和学习行政审批流程优化相关的内容，希望可以对本论题有新的认识和见解。
本人相信，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以人民为中心，准确把握推进国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，对管理方式进行创新，并不断加强监管，一定可以找到哈尔滨市行政审批流程优化的最佳方法，以此推进哈尔滨市行政审批制度改革，优化哈尔滨市营商环境。
参考文献（略）