第1章 绪论
1.1问题的提出
20世纪80年代初，随着社会逐渐开始尝试现代化转型，社会公众的需求也由单一开始向多样化转变。这也就意味着单从政府与市场的两元合作角度，已经无法某些专业领域内社会民众日益增长的多层次多领域需求。为了能够让我国政府更好地提供解决公共领域各类问题，推动服务型政府职能的有效转变，包括例如：培育与扶植各类非政府组织，作为第三方来参与政府购买公共服务等创新社会治理举措，就成为了解决问题的不二之选。
2014年财政部《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》中，明确提到要在推广政府购买服务改革中，将提升社会组织公共服务能力作为开展政府购买服务的基础性工作。
2015年中央办公厅下发了《关于加快构建现代公共服务体系的意见》，指出关于快速建设并完善政府购买机制的紧迫性。鼓励政府和社会组织之间进行合作，让更为多元化的市场主体进入到为社会提供服务这样的角色中来，也能够带来更立体的服务模式，进一步推动提升服务效果。《意见》明确了政府公共服务的市场化行为的目标：各地政府要积极建设各个公共服务领域内的政府购买体系，建立良好的公共资源配置以及供给机制，丰富公共服务的内涵，从而推动社会力量来实现公共服务供给的参与度，提升政府提供公共服务成效。
自此，非政府组织参与政府购买公共服务开始在我国多地开始了实践，历经多次摸索，至今已取得了较为丰硕的成果。但由于政府与非政府职能定位交叉不清，政府易存在失灵或过度干预现象，导致非政府组织自身发展受到阻碍，也让非政府组织参与政府购买公共服务面临困境。同时在购买过程中，也面临着不少问题：例如：非政府组织内部专业人才资源不足，社会化程度低，导致过度依附政府，同时，非政府组织内部驱动力不足，一味追求利益，服务保量不保质，忽视非政府组织的社会责任感建设。而政府监管成本高，评估专业性差，竞争性购买的程序尚未实现真正公平等。
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1.2研究目的与意义
1.2.1 研究目的
在政府提供公共服务向社会化转型的进程中，购买公共服务这一内容，因为竞争机制的引入、社会组织的参与以及对于公民诉求的增加而成为社会化的重要机制。如何在我国深化改革，调整政府和非政府组织关系的特殊时期，更好地发挥非政府组织在社会管理和提供公共服务过程中的强大助推力，已经成为刻不容缓的重大议题。而非政府组织参与政府购买模式的研究，对于促进政府职能转变、提升公共服务质量、促进政府与非政府组织共同发展具有积极意义。
基于此，本文以转型期政府职能转变，非政府组织参与政府购买量增加，然而政府和非政府组织合作不成熟，两者进行购买过程的模式需要创新为背景，基于政府失灵和资源依赖理论，对新航社区服务总站进行田野调查的基础上，探究政府和非政府组织在购买过程中的角色和定位。基于此，研究试图构建“内吸-反嵌” 的创新购买模式，关注政府与非政府之间的资源依赖、互动及合作关系，以期为实现非政府组织与政府共生发展、最终实现社会共同治理提出这一模式的推广建议。
表3-2：新航社区服务总站参与政府购买的模式运作过程
第2章 概念界定与理论基础
2.1概念界定
2.1.1政府购买公共服务
在以往的公共服务提供过程中，政府充当的都是统领者的角色，直接参与公共服务提供的每一个环节和流程，服务提供完全依赖于行政效率的推进与支持，但随着社会转型，时代进步，政府意识到在服务提供中干涉过多并不明智，这不仅会带来更为高昂的管理支出，也无法满足社会公众日益增长的各类物质文化需要。当政府面临公共服务提供困境的时候，第三方社会组织的补给就成为了一个很好的解决路径。在近年来，我国政府进行了一系列实践，其中就包括政府购买。政府购买一般是指由政府出资，成本与收益权衡标准模糊、监管成本高①，向各类社会组织机构购买指定领域的指定服务内容②，在这一购买过程中，政府更多地只是给予财政资金支持，同时运用监督评估等方式保证服务保质保量供给，形成“政府统筹、专项对接、有效管理、评估兑现”的购买机制。这样一来既能够实现政府职能转变，又能够满足社会的多样化需求③，推动社会组织机构的发展，推动社会共同治理，也就是所谓的“第三方治理”。
从内涵及定义的角度来看，政府购买公共服务本质上其实是政府借助引入私人部门及竞争机制来进行政府职能转移④。具体来说，政府从公共服务供给者的前线位置上退让至二线，只负责监督购买合同在合同期限内的条款履行情况，并合理分拨相应的财政支出，将公共服务生产、提供、运作都充分放权给市场中的各类组织机构⑤，两者各司其职，明晰彼此在这一过程中的身份与责任⑥。政府购买公共服务的整个过程是存在“委托-代理”关系的。当政府以委托人的身份，通过各种渠道来委托作为代理人的各类组织机构承接公共服务项目的外包与运作，两类主体之间就产生了政府购买公共服务的本质关系，即“委托-代理”关系⑦。
而要保证各类组织机构能够替代政府完成好公共服务的提供过程，前提就是要让市场进行充分的良性竞争，即放低竞争准入门槛，降低单一领域垄断率，又要严格把控最终的服务承接主体资质，确保在资源配置的整个互动过程中推动提升公共服务的供给质量⑧。
表2-1 组织A和组织B的依赖程度分析
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2.2理论基础
2.2.1政府失灵理论
政府失灵这一理论的提出，最早是在1974年时，美国经济学家伯顿·韦斯布罗德的两个问题：为什么政府会存在无法及时有效满足社会对公共物品及公共服务的需求的情况？为什么市场不能够代替政府来为社会提供公共物品？韦斯布罗德进而指出，政府在提供部分公共物品和公共服务时，存在难以克服的一些阻碍。在政策层面上，政府需要一步步决定它提供怎样的物品，以及物品的数量和质量，也就是说，政府对于公共物品和公共服务的供给通常需要经历较为漫长的过程和严格的审批，这就直接限制了政府对于公共物品的提供效率。不仅如此，公民对于公共物品和公共资源的需求并不是一成不变的，而是会随着社会和经济的不断发展而不断改变和提升，并且不同层次的社会公民对于不同类别和层次公共物品和公共服务的需求也是不尽相同的，这就使政府有限的精力不能够较为平均和分散的顾及到每一类社会团体的不同需求或特殊需求，这也就产生了“政府失灵”现象①。
也就是说，政府因为其自身具有局限性，在提供公共产品和公共服务时，不可避免地存在着一定的资源浪费、分配不均及效率低下等问题，一旦政府的政策部门或在集体行动中所提供的服务无法很好地立足于缓解或解决社会各类问题的根本需求时②，甚至无法确定委托人的真正诉求是什么③，就直接导致了政府所提供的社会服务的预期与实际产生差距④，无法满足社会公众的最终供给，降低政府的公信力。
公共选择理论学派的代表布坎南将出现政府失灵的原因总结为以下几种：从政府的内部运作来看，政府内部人员具有较高工资、较好福利且稳定的典型特征，一定程度上导致了政府内部缺少完善的激励机制和健全的奖惩措施，政府在提供公共服务时不会将服务成本做出精准的预算和评估，而是更为倾向于维持自身的稳定性，这就导致了政府在供给过程中的高成本、低效率和浪费严重等现象⑤；从政府的外部环境来看，政府在国家和社会管理中处于垄断地位，更多地往往是将自身的利益放到最大化，缺少像市场、社会组织等有效的竞争机制来释放活力并推动提升服务效果。另外，布坎南也提出了政府失灵的几类主要表现形式，第一类就是低效率问题，具体包括：政府给予回应的低效率；政府的低效决策；公共服务供给的低效率；第二类则是政府自身的不规范行为，包括：政府寻租现象的发生；政府内部的扩张及膨胀①。我国学者丁煌也对公共选择学派的理论进行了补充，他认为政府失灵归根结底是说政府所提供的服务并不能永远保证呈现效果像预期那样精准且高效，甚至有的时候很难保证其有效性②。
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第3章 新航总站参与政府购买公共服务的实践...........................21
3.1新航社区服务总站的田野研究..........................21
3.1.1进入田野..........................21
3.1.2新航社区服务总站概况...................................21
第4章 非政府组织参与政府购买公共服务的“内吸-反嵌”模式....................28
4.1基于政府失灵理论的政府与非政府组织合作动因..............................28
4.2基于资源依赖理论的政府与非政府组织依赖关系.........................29
第5章 “内吸-反嵌”模式理论适用及推广建议............................37
5.1理论适用...............................37
5.2推广建议.....................................37
第5章 “内吸-反嵌”模式理论适用及推广建议
5.1理论适用
《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》中提到，要加快培育一批独立自主、合理合法、运作有序、内驱力强、适应市场经济发展节奏的社会组织。我国要利用政府相关政策为社会组织充分发挥其专业能力给予充分鼓励和保障，从而推动培育我国非社会组织自我管理、自我推动、自我发展的特质。
这与本文所提出的“内吸-反嵌”模式中所提倡的政府与非政府组织基于资源依赖理论的互助性，在政府购买的前期、中期、后期积极配合、互相嵌入，完成资源的单向依赖输入到双向转化输出，为对方带来更大价值和发展共生的观点不谋而合。
所以本文认为，“内吸-反嵌”模式符合当下我国非政府组织参与政府购买公共服务的政策导向，具有其一定推广价值。而在充分研究个案的基础上，笔者发现，“内吸-反嵌”模式并非只能应用于特定的购买公共服务领域中，而是可以通过推广将其应用于普遍的非政府组织参与购买公共服务中去。
因而，要使“内吸-反嵌”模式成为我国非政府组织参与购买公共服务的一种创新模式，前提就是非政府组织需要具备硬性及软性两方面条件。
从硬性条件的角度来说，此类非政府组织需要具备我国法律规定的，承接购买公共服务的基本资质，例如：具有开展服务的必要条件，具有固定的场所得以保证组织日常运转，有一定比例的组织内部专业成员；具有符合非政府组织承接服务的合规资质及内部运作结构体系；较为健全的专业体系、服务流程、财务制度、资产管理体系、内外部监督体系等能够保证信息的公开透明；无偷税漏税等其他违法行为记录；其他在法律、行政法规方面的规定条件。
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第6章 结语
鼓励非政府组织参与政府购买的公共服务体系建设，是填补政府空缺、推进社会协同的优化路径，也是构成当代社会转型、推动社会共同治理的重要动力来源。因此，政府能力已经不能胜任日趋复杂的社会公共事务的需要之时，非政府组织应该并且也可以成为政府与社会公众沟通、互动的桥梁。
而目前非政府组织参与政府购买公共服务的现有模式中存在的政府权力寻租、评估监督体系不合理所导致的非政府组织内部驱动力不足、过度依附政府，最终带来政府与非政府组织之间仍处在上下级和单方面的依附关系。
为了寻求更好的模式完成购买过程，笔者选取新航社区服务总站这一典型非政府组织作为田野调查对象，通过对新航社区服务总站干事及内部管理层人员的访谈、调研，整理并总结新航社区服务总站的经验与做法。针对新航社区服务总站在参与政府购买公共服务具体运作过程中前期吸入政府在政策、资金方面的内部资源支持，快速提升组织自身能力建设，形成规范化的运作体系；中期在形成“爱满新航”等自身品牌服务项目的基础上，努力寻求展示机会，更好地将服务成果展示给全社会，提升社会影响力和公信力；后期反嵌入政府职能内，从积极参与政府《社区矫正社会工作服务规范》立法立项、主持并分享承接社区矫正和安置帮教服务领域的研讨会、辅助政府法律事务平台12348进行普法宣传等方式来完成对政府公共服务缺位的供给和补足。从而提炼并创新出非政府组织参与政府购买公共服务创新模式——“内吸-反嵌”模式。
“内吸”指的是初期由政府扶持非政府组织，非政府组织对政府具有资源依赖性，比如期望获得政治合法性与生存空间、获得资金支持与物质保障、建立参与渠道、明晰自身地位与活动范围等。“反嵌”则指的是后期非政府组织在获得自身成长与发展之后，反嵌入政府职能内，非政府组织通过邀请政府相关部门以调研、考察等方式，在监督自身服务能力获得提升的同时，为政府提供更为专业化和多样化的公共服务、获得更广泛的公信力与支持、也能够更有效地动员社会资源、给予专业的知识与技术等附加价值来提高政府行政效能。
参考文献（略）