第 1 章 绪论
1.1 选题背景与研究意义
1.1.1 选题背景与问题提出
“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”。生态环境是关系党使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题。从 2020 年的全球环境绩效指数（EPI）报告可以看出，我国的 EPI 排在第 120 位，EPI 得分由 50.74（2018 年）降低到 37.3分，空气质量指数排名相对靠后且得分较低，SO2、NO2、PM2.5 等主要污染物浓度与空气质量标准存在较大差距；2019 年中国生态环境状况公报数据显示，全国337 个地级及以上城市中，环境空气质量超标城市占比 54.3%。可见，在经济增长的同时，我国环境污染和生态破坏问题也非常严重，妥善处理环境问题与经济发展、社会稳定和人民健康之间的矛盾，走绿色无污染的可持续发展之路势在必行[1]。
近年来，党中央和国务院高度重视环境问题，党的十八大明确把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，首次把生态文明建设提升到更高的战略层面；继十八大之后，在十九大报告中，习总书记进一步提出：“要像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度”。而《生态文明体制改革总体方案》《中华人民共和国环境影响评价法》《国务院“十三五”生态环境保护规划》《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》《建设项目环境保护管理条例》等一系列环境保护法律法规、部门规章，均明确要求要加强环境问题综合治理、有效改善我国人居环境。
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1.2 国内外文献综述
1.2.1 国内研究现状
（1）关于环保专项资金绩效审计内涵及标准的研究
①在审计内涵与目标定位方面，宁波市审计学会课题组（2014）环保专项资金绩效审计的内容主要包括设立、分配、使用、管理以及后续评估等，即在环保专项资金使用合法合规的基础上，全面审查环保专项资金的经济性、效率性、效果性[2]。郭旭（2020）总结研讨交流会上专家观点，归纳提出环保专项资金绩效审计的目标主要是推动环保政策措施落实、助力环保机制体制改革、促进环保专项资金绩效监管体系建立、助推环保专项资金绩效管理制度完善、关注环保专项资金的综合效益[3]。②在审计标准方面，喻亚敏（2015）指出审计人员在开展大气环境审计工作时，主要是以环境法律法规标准、规范性文件、环境保护标准以及其他标准作为审计依据；认为审计证据、审计标准以及审计准则都是审计各阶段的依据[4]。殷芳芳（2017）指出我国环保专项资金审计的标准主要包括三个层次：全国人大常委会颁布的有关环境保护的法律、 国家制定的环境政策法规和生态市标准以及小康社会标准中的相关标准、地方制定的环境保护法律法规和环境综合整治规划、专项整治规划等有时限性要求的环保工作目标以及各项主要污染指标达标规定等，它们从一定程度上能够评判环保专项资金使用的合法性、效率性和经济性[5]。
（2）关于环保专项资金绩效审计评价指标的研究
国内学者主要采用 PSR 模型、DPSIR 模型、平衡计分卡、逻辑框架法、内容分析法等方法，构建环保专项资金绩效审计评价指标体系。①基于 PSR 框架的审计指标体系构建。李世辉和葛玉峰（2017）[6]、董昕（2018）[7]、陈涛和王长通（2019）[8]突破传统的财务审计角度从压力（P）、状态（S）、响应（R）三个维度分别构建了政府环境绩效审计评价体系、大气环境绩效审计评价指标体系、水环境绩效审计评价体系；②基于 DPSIR 框架的审计指标体系构建。肖芬（2020）[9]采用灰色关联分析法、张玲（2018）[10]结合我国水环境治理保护建设实际从驱动力（D）、压力（P）、状态（S）、影响（I）、响应（R）五个维度分别构建了大气环境绩效审计评价、水环境绩效审计评价指标体系。③基于平衡计分卡的审计评价指标构建。夏从芳（2015）[11]和屈小杰（2017）[12]结合环保专环保政策战略落实和资金管理的现实需求，围绕影响环保专项资金运行的各个方面设计指标体系，事实上这种审计指标构建方法是将“平衡计分卡”原理与项目绩效评价进行有机结合；④基于逻辑框架法的审计评价指标构建，杨录强（2018）[13]、赵琰等（2018）[14]、于宗绪等（2020）[15]分别根据绩效评价原则和内容、采用物元可拓评价方法、结合层次分析法法和模糊评价法，探索构建环保专项资金绩效审计评价指标体系、PPP 项目绩效评价指标体系、城市水环境治理 PPP 项目绩效评价体系。
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第 2 章 相关概念界定及理论基础
2.1 相关概念界定
2.1.1 环保专项资金及资金项目
环保专项资金是指财政或上级部门拨付给下级部门和本级政府安排的专门用于环境保护的资金（拨付流程如图 2.1 所示），是落实生态文明建设和可持续发展战略的专款专用资金，是政府改善生态环境、促进民生、提高群众生活水平的重要渠道之一。环保专项资金具有三个典型特征：一是由各级财政预算下拨，资金安排遵循公平原则和效率原则；二是专款专用，需要单独核算；三是用于污染治理、生态环境保护、专项能力建设等特定用途。
环保专项资金由财政一般公共预算安排，财政、生态环境部门共同管理，环保专项资金项目主要包括污染防治类、乡村环境保护类、自然生态环境保护类、重点流域综合治理类、能力建设类和运行保障类、生态环境先进技术示范类、环保突发应急事项等。
图 2.1 环保专项资金拨付流程图
2.2 理论基础
2.2.1 国家治理理论
社会中心论衍生出国家治理理论，可以说社会中心论是国家治理理论的源泉，按照社会需求规范政府与国家的作为和职责。国家治理的目标在于维护社会稳定、确保国家安全、实现可持续发展，以国家政治权力为外在武器与其他利益主体对经济、社会问题寻求解决方案。
国家治理理论与国家审计交叉融合，产生国家治理审计理论。政府权力的使用与社会公众对政府的监督均受到国家制度的约束，其也是国家治理的关键因素，由此国家治理综合能力顺理成章地将国家审计纳入其中。环保专项资金绩效审计作为国家审计的重要组成部分，国家治理需求影响着环保专项资金绩效审计的形式、目标以及内容等，决定环保专项资金绩效审计的导向和趋势。环保专项资金绩效审计以国家治理战略为本体，因此想要完善国家治理必须加强对环保专项资金的审计评价工作。如《国务院“十三五”生态环境保护规划》《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等一系列国家、地方政府政策措施的颁布实施决定了绩效审计内容、形式、目标和任务等，同时，反过来，环保专项资金绩效审计也为国家治理策略的有效落实夯实基础。总而言之，国家审计治理理论为环保专项资金绩效的追踪、反馈、社会公众及资金使用部门与决策部门的良性互动提供了理论依据。
图 2.4 社会公众、政府、环境监管机构和环境影响主体委托代理关系图
第 3 章 环保专项资金绩效审计评价现状分析................................19
3.1 环保专项资金支出与使用状况..................................... 19
3.1.1 环保专项资金支出情况...................................19
3.1.2 环保专项资金使用情况............................21
第 4 章 环保专项资金绩效审计评价指标体系的构建.........................27
4.1 审计评价指标设计原则.................................... 27
4.2 审计评价指标选取依据................................. 28
4.3 审计评价指标选取..................................... 29
第 5 章 环保专项资金绩效审计评价体系应用：以 C 市乡镇污水处理项目为例.. 42
5.1 乡镇污水治理项目概况............................. 42
5.1.1 项目背景介绍...........................................42
5.1.2 项目基本情况.........................................42
第 5 章 环保专项资金绩效审计评价体系应用：以 C 市乡镇污水处理项目为例
5.1 乡镇污水治理项目概况
5.1.1 项目背景介绍
随着我国城乡居民人口数量的快速增长和经济的迅猛发展，我国水环境污染问题日益严重，而众多乡镇的污水处理相关基础配套设施基本建设还相对落后，大量的日常生活污水不经过任何处理就被直接排放到溪江、河流、湖泊中，严重污染水体质量和影响当地的生态环境。为贯彻生态文明建设和可持续发展战略，切实加大水污染防治的工作力度，国务院于 2015 年 4 月 16 日出台了《水污染防治行动计划》，在 2015 年 12 月，C 市人民政府根据 C 市水污染防治的实际情况，推出了《贯彻落实国务院水污染防治行动计划实施方案》。
在此背景下，为进一步提高乡镇水污染治理效果，全面提高乡镇水污染防治水平，改善乡镇水环境质量，C 市人民政府提出要在各乡镇开展污水处理设施建设，收集处理乡镇生活污水，改善乡镇生态环境，促进乡镇经济和社会的可持续发展。C 市人民政府制定建设运营方案，明确到 2018 年要在各乡镇全面覆盖污水处理设施，并由××公司（下文统称为项目公司）负责污水处理设施的“投、建、管、运”一体化运营。各区县人民政府分别与项目公司签订特许经营合同，通过购买服务的方式支付污水处理服务费。2016 年至 2018 年，C 市财政局每年专项补助项目公司 5 亿元，用于乡镇污水处理差异化补贴和乡镇污水处理设施建设补助，支持污水处理运营和污水处理设施建设。本项目共涉及 15 亿环保专项资金，其中：运营补贴 4.07 亿元，共涉及 35 个区县；建设补助 10.93 亿元，共涉及新建和技术改造项目共 286 座（其中技术改造项目 50 座），以资本金的形式注入项目公司。
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第 6 章 结论与展望
6.1 研究结论
环保项目作为一项重要的民生工程，一直以来我国都高度重视环境治理问题，出台一系列环保政策措施，不断加大财政环保资金的投入力度，大力扶持环保项目建设运营。由于环保项目周期较长、收效较慢，项目建设过程中存在如资金使用管理制度不严、项目进展缓慢诸多问题，这些问题在一定程度上减弱环保专项资金的作用。在新时期下，加强环保专项资金监督，加大环保专项资金的绩效审计力度，是生态文明建设和可持续发展的必然选择。在环保专项资金的运行过程中注入审计力量，有利于提高环保专项资金的使用效率；对环保专项资金项目进行绩效审计评价，有助于提高环保专项资金使用的经济性、效率性、效果性、环境性和公平性。构建一套操作性强、科学完善的环保专项资金绩效审计评价指标体系，是完善环保专项资金绩效审计工作，优化审计职责的重要体现。以下是本文得出的具体结论：
（1）本文以环保问题为导向，表明构建环保专项资金绩效审计评价体系的必要性。
（2）构建环保专项资金绩效审计评价指标体系。本文结合“5E”审计目标，以“资金投入→过程管理→项目产出→综合效益”为主线，构建环保专项资金绩效审计评价体系，从投入、管理、产出、效果这 4 个维度设计 19 个二级指标，通过专家问卷调查法得出评价指标的重要性，基于层次分析法测算各个指标的权重，并构建了模糊综合评价模型进行综合评价。
参考文献（略）