第 1 章 引言
1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
改革开放四十年，我国经济、社会迅速发展。改革的新进展、社会的新变化呼唤国家治理水平现代化的提升。国家审计作为国家治理的基石和保障，应该顺应时代发展潮流，不断提高审计监督能力。2015 年国务院颁布《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，明确了审计全覆盖的目标要求和工作范围。在此背景下，审计机关有限的审计资源与审计工作繁多的矛盾日益凸显；审计人员知识结构单一与审计任务难度广度拓展的冲突日益加深。针对这一现实情况，国家发布一系列政策文件推进国家审计人员职业化管理，指出要根据国家审计职业特点，建立分类科学、权责一致的审计人员管理制度和职业保障机制。
放眼世界，很多发达国家早已开始推进国家审计人员职业化管理的进程，并已经取得一定成效，大大提升了国家审计人员的职业化水平。美国政府责任署（Government Accountability Office）与美国注册会计师协会（AICPA）合作，建立了国家审计人员统一的职业标准体系，规范审计人员行为；邻国日本实行极为严格的职业资格制度，要求国家审计人员通过公证会计师考试以展现其职业胜任能力；法国拓宽国家审计人员的招聘渠道以招揽审计人才，包括举行国家考试、内部调派、社会招聘等方式，保障审计人员数量充足，同时也从各行各业吸纳专业人才，帮助国家审计在各领域顺利开展工作。相较于发达国家审计人员职业化管理的进展，我国国家审计人员职业化管理还处在起步阶段，具有充分发展的空间。
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1.2 文献综述
1.2.1 国家审计人员职业化管理内涵的相关文献
王中信（2003）认为对国家审计人员实现职业化管理是审计发展进程中的大势所趋，主要内涵有如下四点：第一，审计组织的独立性；第二，审计人员从事业务的专业性；第三，审计人员生活需求因开展审计业务而得到满足；第四，审计过程的统一、规范和高效。
陈莉（2009）从职业化的三类特征展开具体分析：第一，一般特征，具体包括职业技能、职业培训、职业考试、组织协会、职业道德；第二，社会特征，具体包括职业权威、职业责任、职业认可；第三，与顾客相关特征，具体包括受托责任、劳动报酬，并且结合三类特征对我国国家审计人员是否实现了职业化管理作出判断，认为我国国家审计人员处在“半职业化”状态。
张炜（2015）认为国家审计人员职业化管理在本质上是一种审计体制的改革，用职业化的管理方式使得国家审计人员具备专业的知识结构以及独特的思维方式。特别是对于国家审计人员而言，更要具备社会正义感和公正信仰。
王爱国（2016）认为职业化国家审计发展的必然结果，具有对国家审计人员实行职业化管理主要包含养成职业习惯、具备职业传统、形成职业气质、敬畏职业文化四部分。具备独立性、契约性、技术性、公允性、同质性、专业性、谨慎性七个特征。
陈献东（2016）提出国家审计职业化建设与中国国情相结合的“本土内涵”。具体包括：在国家治理框架内稳步推进，具有相对独立性；在经济发展不充分条件下推进，具有渐进性；在传统行政观念稳固情况下推进，具有长期性；在区域发展不平衡背景下推进，具有多层次性；在审计力量和审计任务矛盾突出的现实下推进，具有过渡性。
秦之泰（2016）认为对国家审计人员实行职业化管理就是要实现审计工作状态的标准化、制度化和规范化。而要达成这三个目标必须要满足四点即系统性思考、全员主动参与、体系建立完整、制度建立健全。
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第 2 章 相关概念和理论基础
2.1 国家审计人员职业化管理的相关概念
2.1.1 国家审计人员界定
国家审计作为加强国家治理的重要一环，是指由国家审计机关依据国家审计准则所实施的具有综合性、独立性和专业性的审计活动，包括对中央和地方各级政府部门以及公共事业单位财务信息的真实性、公允性作出评价；对公共资源使用的效率和效果以及政府提供公共服务的质量进行评估。在我国，国家审计机关是履行国家审计职能的法定部门，国家审计机关分中央国家审计机关和地方国家审计机关两类：审计署是我国最高审计机关，接受国务院的领导，按照统一领导、分级负责的原则组织和领导全国的审计工作，国家审计署于京津冀、上海、南京等地分设十八个审计署特派办。地方国家审计机关包括省、自治区、直辖市审计厅、地市级审计局以及县区级审计局，地方审计机关对上一级审计机关以及本级人民政府负责并汇报工作。
本文所定义国家审计人员是指在中央国家审计机关、地方国家审计机关以及审计派出机构中开展审计工作的人员，不包括在政府部门内部开展审计工作的政府内部审计人员。国家审计人员依照《中华人民共和国国家审计准则》依法开展审计工作、代表审计机关行使审计监督权。
2.1.2 职业化和职业化管理的含义
（1）职业化
社会分工随着人类生产力的发展而产生并不断细化，由此产生了职业。“职业化”一词从静态角度理解是一种工作状态的标准化、规范化和制度化，从动态角度理解是指通过建立合适、恰当的职业规章制度推动从业人员不断提升直到胜任该职业的过程。姜农娟（2008）认为职业化内涵具体包括以下四个方面：
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2.2 理论基础
2.2.1 新公共管理理论
新公共管理理论（New Public Management,NPM）产生于 20 世纪 90 年代初的西方发达国家，又称“以市场为本的公共行政”、“后官僚典范”等。英国学者胡德认为新公共管理理论的核心内涵在于公共管理领域向职业化管理方向转变：注重让专业人员进行实际操作与人员管理；注重设立明确的标准与绩效考量；引导公共管理领域与市场化竞争的融合；强调借鉴私人管理部门的风格与方法，采用更灵活的用人方式与激励措施。世界经济与合作组织归纳新公共管理理论的要点是：突出绩效、控制与责任制；改善管控质量；改善人力资源管理，达到人事相宜的效果。戴维·奥斯本与特德·盖布勒（1992）在《改革政府——企业精神如何改革公营部门》中描述了“重塑政府”十大原则，强调将竞争机制引入政府部门，通过市场力量进行变革。欧文·修斯认为新公共管理理论强调一种脱离官僚制的趋势，目的是使组织、人事、任期等具有灵活性。
国家审计机关作为国家政府部门之一，承担着监督国家经济社会平稳运行的职责。在国家审计机关内部对审计人员实行职业化管理，将行政模式与职业化管理相融合，通过设立职业准入标准、引入市场化的绩效评价和考核方式，运用更加灵活的激励措施等更好管理国家审计机关人员，提升国家审计人员的专业胜任能力与职业素养，从而提升国家审计质量，更好发挥国家审计效用。
2.2.2 人力资本理论
人力资本理论（Human Capital Management,HCM）最早起源于经济学研究。由美国经济学家舒尔茨和贝克尔于 20 世纪 60 年代创立。该理论建立在人力资源管理基础之上，对人的价值进行进一步拓展，并将对人的管理和资本投资回报相结合，强调人身上的资本，具体包括人所拥有的生产知识、劳动与管理技能以及健康素质等等。加里·斯坦利·贝克尔（1964）为管理学开辟了新的视角，其著作《人力资本理论》将单纯的企业人员管理变成了与教育、培训、激励机制设计等相结合的人力资本管理，认为可以通过建立相关职业制度充分开发人力资源。西奥多·W·舒尔茨（1990）在其著作《人力资本投资》（1990）中指出：“在影响经济发展诸因素中，人的因素是最关键的，经济发展主要取决于人的质量的提高，而不是自然资源的丰瘠或资本的多寡”。人力资本管理具体包括外在要素——“量”的管理即对人力进行恰当培训、协调，使得人力、物力有机结合，发挥效应；以及内在要素——“质”的管理即采用科学方法，实现对人的思想、心理与行为的有效管理，服务组织目标达成。
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3.1 推进国家审计人员职业化管理的必要性分析 ........................... 12
3.1.1 突出国家审计专业性的内在需求................................. 12
3.1.2 满足国家审计全覆盖的方法需要.............................. 12
第 4 章 我国国家审计人员管理问题与原因分析................................ 21
4.1 国家审计人员管理问题 ..................................... 21
4.1.1 审计人员遴选方面..................................... 21
4.1.2 审计人员培训方面........................................... 22
第 5 章 C 市审计机关审计人员职业化管理现状......................... 27
5.1 背景介绍 .................................... 27
5.2 审计人员数量和职业素养现状分析 ........................... 27
第 6 章 推进国家审计人员职业化管理建议
6.1 以公务员体制为基础的审计人员职业化管理
不同于注册会计师审计，国家审计兼具行政管理和审计业务的双重属性。国家审计机关作为国家职能部门之一，国家审计人员不仅仅是审计工作的执行者，更是公权力的监督者、是国家治理精神的体现。国家审计人员作为国家公务员的身份会长久存在，让国家审计人员脱离行政管理、脱离公务员编制，完全进入职业市场是不切实际的，也是不符合国家治理要求的。所以，对国家审计人员进行职业化管理应该是以公务员管理为基础，在其中嵌入职业化管理理念，突出审计业务的特点。
6.1.1 建立人员分类管理制度
目前，《公务员法》将我国公务员职位分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。国家审计人员被列为综合管理类公务员进行管理，这样的管理方式不能体现出国家审计的专业性和业务性。过多的行政业务分散了审计人员的精力、统一的管理方式不能对审计业务人员提出有针对性的要求，这样不利于提升审计人员的工作效率，也不利于提升审计质量。所以，我国国家审计机关可以参照法院的管理模式，将国家审计机关内部人员分为专业审计岗和综合管理岗，分别进行管理。建立审计人员分类管理制度之后，可以清晰界定不同岗位的具体职责和要求，便于确立不同的准入、考评、激励等机制。对于专业审计岗的审计人员来说，人员分类管理制度实现了审计人员的“去行政化”，将审计人员从繁多的行政事务中抽出身来，一方面有利于审计人员把最多的精力投入到一线审计工作当中去，一方面也能避免审计人员由于受到其他行政因素的干扰而影响独立性。这样的改革举措有效凸显出了国家审计工作的特殊性，也实现了和公务员管理体制的良好兼容。
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结论
人才是做好事业、发展事业的核心，国家审计人员是国家审计机关最为重要的人力资本。正是由于国家审计的独立性、专业性和权威性等特征才使得国家审计机关管理好、开发好、利用好审计人才显得尤为重要。作为加强对审计人员管理的路径，国家审计人员职业化管理有助于提升国家审计人员的专业胜任能力、规范国家审计人员的行为、增强国家审计人员的职业道德意识、并以此形成合力提升国家审计质量。
加强国家审计人员职业化管理作为推进审计职业化建设的重要一环，我国各级审计机关都在职业化管理的道路上积极探索，力求通过职业化管理开拓国家审计人力资源开发新模式，为国家审计机关注入新的活力。国家审计人员职业化管理应该是一种以公务员管理为基础的管理模式、是一种以提升审计人员专业胜任能力为核心的管理模式、是一种以审计职业道德为保障的管理模式。然而，受到相关政策和制度的制约，审计机关在推进职业化管理的道路上障碍重重，为了破除这些障碍、将职业化管理推上正轨，不仅需要政府部门改革人员管理制度、建立适应审计职业特征的职业保障制度、加强职业道德建设，还需要审计机关人员真正转变观念，树立以业绩为导向的人才观念和提升能力为导向的竞争观念。
国家审计机关作为政府部门，其人力资源改革涉及很多方面，推进国家审计人员职业化管理必定是一项复杂的系统性工程，不可能一蹴而就、一夕达成。推进国家审计人员职业化既要把握好大的方向和总的原则、加强顶层制度的设计，也要注重将制度的落细、落实的方法；不仅要兼顾中央审计机关和地方审计机关，还要考虑到发达地区和欠发达地区推进职业化管理进程的差别，以及审计机关内部现有资历较老的审计人员如何向职业化过渡的问题。所以，推进国家审计人员职业化管理的前途是光明的，而道路是曲折的，须得多方发力、久久为功。
参考文献（略）