1 绪论
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
从 2014 年 8 月份开始，审计署根据中央相关决策部署开展对国家重大政策的执行效果审计以来，截止至 2020 年春已发布了 23 份审计结果公告，政策执行效果审计也逐渐成为政府审计领域新的研究热点。2014 年 10 月国务院发布的《关于加强审计工作的意见》首次对政策执行审计业务提出了新的要求，要求各级审计机关树立起责任意识，将对地方基层各单位是否将中央宏观政策部署落到实处的监督视为当前工作的重中之重，强调各审计机关要全力协调，有机配合，合理分配审计资源，重点关注政策实施中重大工程项目进展、财政资金的统筹盘存等方面，切实服务好经济社会的良序发展。之后，在 2015 年 8 月审计署组织印发的关于加强现有政策执行效果审计的工作意见中提到，按照中央工作指示精神开展政策执行效果审计一年多以来，各级机关对于重大政策的落实力度得到了进一步完善与巩固，但我国经济运行仍将长期处于转型期，经济基本面没有变，面对复杂的经济环境，各级审计机关需要深刻领会中央重大会议精神，持续推进政策执行效果审计，进一步加大审计力度，促进政策效用及早及时发挥。
在 2016 年由审计署主动公开的《“十三五”审计工作发展规划》中，政策执行效果审计的地位得到了进一步的提升，上升为当前各级审计机关的主要工作业务之一。规划还提到了针对政策执行效果审计这种新型审计业务，审计机关在具体的审计实践中要创新审计思路与方法，一方面要健全当前对于政策的评价指标体系的建设，另一方面还要注重在实务中总结经验教训，及时发现影响政策效用发挥的体制机制障碍，并及时向上级部门反映纠偏，促进国家治理体系与治理能力现代化建设。随后，在 2018 年夏召开的中央审计委员会第一次会议上，首次提出了包括加大当前政策审计力度的“三个加大”，并着重提出了要对发现的问题“严肃问责”，号召审计系统深入领会学习中央审计委员会的会议精神。2019 年之后习总书记一系列的批示指示，包括经济责任审计在内都要求“令行禁止”的加大对政策的审计。
.......................
1.2 研究思路与研究方法
1.2.1 研究思路
本文首先介绍了政策执行效果审计的基本概念，细致地研究了政策执行效果审计的本质和特征。其次，本文基于对历年审计署关于政策执行效果审计公告进行系统梳理的基础上，研究了当前我国政策执行效果审计所取得的阶段性成就以及在开展过程中所遇到的问题。接着，从四个方面入手，对加强当前政策执行效果审计的路径进行了具体论述。然后，选取了一个具体政策执行效果审计项目作为案例，研究了该案例在当前形势下对于政策执行效果审计所进行的积极探索。最后，将理论分析与实践案例分析相结合，给出了优化政策执行效果审计的建议。
第一章“绪论”主要介绍了本文研究背景和研究意义，国内外文献综述，研究思路和研究方法，研究的不足和可能创新地方。
第二章“相关概念界定及理论基础”部分，介绍政策执行效果审计的相关概念、涉及到的理论基础以及特征，并进一步探讨了政策效果审计的必要性。这一部分主要是为下文的分析提供理论依据。
第三章“政策执行效果审计的现状分析”部分，是借助审计署网站公布的公告分析我国政策效果审计的现状，总结了当前国家审计开展政策效果审计的已有成果以及存在的问题。
第四章“政策效果审计的实施路径”部分，从“解决政策执行效果审计的关键问题”、“全面构建政策执行效果审计体系”、“利用现代科学方法推动政策执行效果审计系统集成”、“阶段性的过程审计与长效机制的建构并重”四个方面出发，系统阐述了当前政策执行效果审计的实施路径。
第五章“A 省去产能政策执行效果审计实践分析”部分，基于近两年 A 省对去产能政策执行效果审计的探索和优化的实践案例，详细研究了在新形势下如何开展政策执行效果审计，得出审计结论，完成审计任务。
第六章“优化政策执行效果审计的建议”基于理论分析和实践案例从四个层面总结了完善政策效果审计所需要的环境和条件：
主要结构图如下：
.........................
2 相关概念界定及理论基础
2.1 政策执行效果审计的理论基础
2.1.1 公共受托责任理论
公共受托责任理论的创始人之一 Glynn 在上世纪八十年代指出：“所谓的公共受托责任是指政策的起草以及执行者有义务向其选民做出解释。”公共受托责任脱胎于西方政治理论中的委托代理关系中，即公共管理部门对社会公众的受托责任、基层机关对上级政府的受托责任，行政机关对立法机关的受托责任。公共政策受托责任是一种特殊的公共资源受托责任，作为一种调节手段，不同于其他的公共资源，一般包括开始、执行和终止三个环节。涉及的主体包括：公共政策制定者、基层执行者、社会公众以及目标对象。一个主体可能担当多种身份，这些主体之间形成了如图 2.1 所示的委托代理关系。
在公共政策的起草阶段，公民与政策措施的起草机构形成了第一阶段的委托代理关系，此时公民是委托方而政策制定机关是受托方，公民希望政策制定者能够针对社会问题制定切实可行的政策措施。在政策的执行阶段，如果政策执行机关与政策制定机关不同，则又产生了第二阶段的委托代理关系，此时政策执行机关是受托方而政策制定者是委托方，政策制定者希望政策执行机关能够将相关公共政策贯彻落实，并将执行情况如实汇报。由于政策执行机构往往由从上到下分为多个层级，这就产生了第三阶段的委托代理关系，此时上级政府部门是委托方而基层政府部门是受托方，上级政府部门希望基层能够将政策有效的贯彻落实并及时汇报执行情况。
......................
2.2 政策执行效果审计及其特征
2.2.1 政策执行效果审计
早在 2014 年，由国务院发布的《国务院关于加强审计工作的意见》中就对政策执行效果审计进行了概念上的界定。文件要求各级审计机关要着重对各级政府部门对包括促改革，惠民生等一系列重大政策措施的贯彻力度以及执行效果进行持续追踪监督，尤其是重大项目的建设进度，财政资金的运营使用等方面，对于政策执行机构不积极不作为，敷衍了事的做法要严肃问责，对政策贯彻落实到位的优良示例要加大宣传力度，积极推广，以上这些就构成了政策执行效果审计。随后，在 2015 年 5 月 11日审计署印发的《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见》中，进一步对政策执行效果审计的审计内容、方法、目标以及组织形式等等做了较为全面的阐述，为随后我国政策执行效果审计的开展提供了理论依据。
政策执行效果审计是各级审计机关在党中央的统一部署下展开的新型审计业务，通过政策执行效果审计可以对作用于经济社会的政策效应做出一个全面衡量，审计机关在开展政策执行效果审计时应当着重关注该政策的制定目的与实际效应之间的差异，并在充分调研的基础上做出相应的成本核算。除此之外，各级审计机关还可以借助政策执行效果审计发现政策的实施对间接政策受众，以及经济社会的潜在影响。
政策执行效果审计结合了传统的跟踪审计，以及绩效审计的优势。其作用不仅仅局限在关注政策执行机关对于公共政策的执行效果，还可以通过既有的评价体系对政策的现实效应做出较为精准的衡量与把控，通过与政策起草目标进行对照，找出政策实施不合理、不到位、不符合基层实际的情况，再借助反馈与纠正机制以审计公告的形式反映给政策的制定机构，从而提升下一阶段政策制定的科学性，合理性与可操作性，实现从政策制定到目标评价的全过程监督反馈体系。相较于传统审计模式，其更具时效性，所反映的问题也更具现实性与针对性。
...........................
3 政策执行效果审计的现状分析 .......................... 13
3.1 历年政策执行效果审计公告总体情况 ............................. 13
3.2 当前政策执行效果审计已有的成果 .................. 15
4 政策执行效果审计的实施路径分析 ............................ 22
4.1 解决政策执行效果审计的关键问题 ............................... 22
4.1.1 依托宏观形势和现实需求进行科学选项 ................... 22
4.1.2 优化政策执行效果审计的组织模式 ...................... 22
5 政策执行效果审计的实施策略——以 A 省 “去产能”政策为例 .. 27
5.1 审计项目背景及概况 ....................... 27
5.2 审计实施过程 ............................ 28
5 政策执行效果审计的实施策略——以 A 省 “去产能”政策为例
5.1 审计项目背景及概况
2013 年，《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）强调，要对混凝土生产行业进行整顿，对原有的 P.C32.5 硅酸盐水泥标准进行调整，各级行政主管部门要指导当地企业有序降低 32.5 标准复合水泥的生产比重。 2016 年 5 月 5 日国务院办公厅发布《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（国办发〔2016〕34 号）明确指出停止生产 P.C 32.5 标准复合水泥，稳步推广高等级的水泥及水泥制品的生产与销售，对于仍在生产 P.C 32.5 标准复合水泥的相关企业，要立即予以关停处理。在 2017 年春召开的中央财经领导小组第 15 次会议上，习近平总书记做出重要指示，强调各级政府主管部门要加快推进去产能政策落到实处（涵盖了水泥、有色金属、石化炼焦等行业）。随后，在该年第二季度，国务院各有关部门在深刻领会习总书记指示精神下，包括工信部、国资委等多部门联合印发了《关于做好 2017 年钢铁煤炭等行业化解过剩产能实现脱困发展工作的意见》（发改运行〔2017〕691 号），文件强调 2017 年是供给侧改革的关键年份，也是关乎去产能这项中央重大部署决策是否能落地的重要年份，要求地区各部门紧紧围绕中央决策部署开展工作，对涉及水泥、有色金属冶炼加工和石油化工等产能落后行业展开严厉措施，依法彻底淘汰相关行业落后产能。
在 2017 年度 A 省某季度“去产能”政策执行效果审计中，审计署特派办选择彻底取缔 32.5 复合水泥产能的政策作为此次跟踪审计的重点目标政策。基于“政策—资金—项目”这一主线，审计组综合考虑事实和价值等不同层面，从政策层面入手，认真梳理和学习研究国家关于 32.5 复合水泥的系列政策，界定审计对象 32.5 复合硅酸盐水泥的技术边界，找准审计切入点，结合对专项资金申请、使用等环节的分析，紧紧围绕国家关于依法取缔 32.5 复合水泥的决策部署精神，通过对工商、用电、税务等数据分析和审计实地延伸取证，最终成功推动取缔非法 32.5 复合水泥的生产和销售，促进实现国家“去产能”政策效果审计的目标。
........................
6 完善我国政策执行效果审计的建议
6.1 完善政策落实跟踪审计制度和相关规章
近些年以来，我国的审计法律法规日趋健全，但是政策执行效果审计的专门性法规仍旧缺失，没有跟上我国审计法制建设的步伐。建立健全政策执行效果法律法规，既是规范当前我国政策执行效果审计工作的要求，也是丰富和扩展政策执行效果审计内涵与外延的需要。相关部门应当及时总结政策执行效果审计开展以来的经验教训，借鉴财政金融审计、经济责任审计等其他审计业务规范，制定出理论指导性强和实践效果好兼具的政策执行效果审计法规与操作指南，使得审计工作开展有法可依，有章可循。如果打开视野，从各国政府审计的发展实践来看，凡是包括政策审计在内的政府审计业务开展的较为成功的国家，都较早的起草、颁布并完善了相关法律法规。因此，我国也应尽快建立健全政策执行效果审计法律法规体系，这也是进一步加强当前政策执行效果审计的前提。
审计实践表明，审计人员的专业胜任能力与审计工作的开展质量密切相关，所以为进一步加强当前政策执行效果审计的质量，提高审计人员的胜任能力与专业素养必不可少。由于政府审计相较于其他政府职能部门的特殊性，其对从业人员的专业素养要求较高，我国审计部门当前人才的学历层次较高，审计人才之间的差距主要体现在审计业务经验的积累上，但由于政策执行效果审计是一种较新的业务模式，开展时间较短，所以审计人员所积累的经验普遍不多。这时审计机构内部应当积极地推进各审计业务团队跨部门间的沟通交流，在充分总结政策执行效果审计开展过程中的经验教训后，在上下级审计机关之间、同一审计机关的不同部门之间进行有效推广，破除审计机构内部以及机构间的信息阻碍，促进审计人员实操水平的快速提升。
参考文献（略）