1 绪论
1.1 选题背景与研究意义
1.1.1 选题背景
解决贫困问题一直是全世界各国始终重视的民生大事，我国政府为了脱贫事业作出了不懈努力。2013 年，习近平总书记首次提出精准扶贫的科学思想。为有效解决贫困问题，党的十八大扩充有关精准扶贫的基本内容，党的十九大提出了决胜全面建成小康社会的新要求，首次指出脱贫攻坚战的关键地位，而这正是习近平新时代中国特色社会主义思想的集中体现。打赢脱贫攻坚战是我国目前治理农村贫困问题的最新政策。近年来，作为关系我国国计民生的重要内容，党和国家积极推进扶贫开发工作，取得的扶贫成就创造了我国新的记录。
如图 1-1 所示，自党的十八大以来，我国农村贫困人口已经从 9899 万人减少到551 万人，贫困发生率从 10.20%下降至 0.60%，成功摘帽 436 个贫困县。2019 年底“三区三州”贫困户仅剩 43 万，贫困率下降到 2.00%。我国提前 10 年实现 2030 议程的减贫目标，为世界减贫事业提供了具有中国特色的减贫方案。
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1.2 文献综述
“精准扶贫”思想是习近平根据我国扶贫工作的现实情况而提出的具有中国特色的科学思想。因此，西方学者主要是对贫困领域、农业减贫方面提供了较为全面和科学的理论研究，国内学者则更着重对产业扶贫、精准扶贫审计的研究工作。因此，本文将阅读的国内外文献按照不同的研究内容分类阐述。
1.2.1 关于贫困
自 20 世纪初，国外就有学者对贫困问题开展研究，从认为贫困主要是由于人们的收入水平低向能力贫困转变，阿玛蒂亚·森(1998)提出的个人能力缺乏导致贫困的理论得到广泛认可[1]，之后(2002)基于权利贫困理论和“可行能力视角”[2]为解决贫困问题提供新的方案。此后，许多学者也逐渐转向多维贫困的理论研究。
不同学者运用实证研究的方法表明对贫困的见解。Sabina，James(2011)描述了一种多维贫困①的测量方法，既适用于货币性贫困和其他层面贫困，还能评估国家动态变化的贫困情况[58]。Adam，Matias (2019)通过收集社会学、经济学和人类学的经验数据分析发现扶贫更多是一种经济问题，而非技术问题。强调贫困是社会嵌入的、多维的社会问题[44]。Stéphane，Taraneh(2019)对伊朗在 2011 年制定的定向补贴改革进行梳理，将家庭对福利的社会扶贫标准进行重新估值，利用拉格朗日乘数计算发现改革并没有因为这一激励制度而对减少贫困发挥有效作用[57]。
除了对贫困问题开展研究以外，许多学者也开始关注减贫方案对国家的影响。国内学者主要是分析国外的扶贫模式，为我国的扶贫工作提供参考。王卓(2004)对国外主要的扶贫模式进行科学分类，其一是以美国为代表的国家通过直接对贫困群体提供政策支持或者补贴而建立的社会保障方案。其二是巴西等国家则是利用主导部门和创造性企业的聚集性发展具有的辐射作用借助经济增长带动其他地区减贫的模式。而印度为代表的国家扶贫模式看重的是加快基础设施建设满足贫困地区基本需求的重要性[34]。黄爱军(2010)实地考察并分析美国扶贫政策的特点，从而提出了加快推出扶贫立法、建立专门贫困救助渠道，为我国的扶贫开发提出新的建议[11]。
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2 相关理论基础与政策背景分析
2.1 理论基础
2.1.1 公共受托经济责任理论
受托经济责任关系为审计的出现提供可能，其理论的提出则是由于委托代理关系的存在，而委托代理的产生必然要有一方代理委托人行使权力。因此，公共受托经济责任理论显然是存在着政府机构与社会公众之间的代理人和委托人的关系。对于政府机构而言，要依照法律法规或者政府性文件通过税收等各种手段对社会公共资金、国有资产等领域行使权力后，并要依法承担定期向社会公众公布受托责任的履行情况的责任，增强管理公共事务能力。
而同样，在产业扶贫领域中，政府机构就是代理人，社会公众就是委托人。产业扶贫资金是公共财政扶贫资金的重要部分，由于产业扶贫体系的复杂性，社会公众仅凭借个人力量，难以有效统筹，必然委托政府部门进行分配和使用。这就意味着在产业扶贫工作中产生了公共受托责任关系，同时我国产业扶贫的经管部门比较多，资金的拨付、投向以及使用都呈现出覆盖面广，受益数量多的特点，因此，对于产业扶贫开发的情况如何进行监管是产业扶贫审计工作的最初目的。而无论是产业扶贫政策还是拨付的产业扶贫资金都在扶贫开发中占有重要的位置，也就是审计机关要基于公共受托经济责任理论依法开展产业扶贫审计工作。
2.1.2 新公共管理理论
新公共管理理论是 20 世纪 70 年代兴起的对行政管理制度的一种改革。由于当时经济发展与之前的公共行政模式不能有效衔接，政府部门面临着提供公共产品不能满足社会公众需要，但财政赤字巨大的困境，因此，新公共管理理论应运而生。它是将企业管理机制和竞争机制引入对公共事务执行者的监督之中，这重新定义了政府与公众的角色，让政府由治理者向服务者转变，社会公众由被治理者转变成消费者。而新公共管理理论的特征就是对政府部门提供的公共产品和服务以“3E”标准进行绩效评估，倒逼政府部门不止关注自身活动的合法、真实性，还看重经济性和效果性，也为社会公众关注政府部门的工作提供方向，也就是说，更深入关注政府提供公共服务的质量和效率，为政府审计的产生创造条件。
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2.2 政府审计的基本理论
产业扶贫审计的工作本质是政府审计，因此，笔者梳理了与政府审计的内涵、起源、分类、领导体制和特点的关键内容，为接下来就产业扶贫审计工作如何开展并发现问题提供必要的支持。
2.2.1 政府审计的内涵与起源
对于政府审计而言，政府审计的“政府”实际上是被审计单位这一客体②。国内的学者③提出政府审计既是开展政府审计工作的审计机关，也可以是被审计的对象——政府机关。而我国的法律指明政府审计是各级审计机关对政府各部门及单位的财政收支、财务收支进行监督，对我国政府审计机关的目标、权限以及职能作出规定。
而许多学者对于政府审计起源有很多的理解和认识，但可以总结出三种不同的观点。②第一，学者认为政府审计是为适应国家财政收支情况的监管需要而产生的，而这是由于国家依据职能对社会公共领域依法行使各种权力，因而就需要接受被监管的义务，这是政府审计的职能所在。第二，审计从属于会计，是为适应会计发展和监督的需要而出现，也就是说会计的发展催生了审计监督。第三，审计与会计是不同性质的行为活动，前者是经济监督，后者则是经济管理。而被大部分学者接受的就是受托经济责任理论，最早提出的学者认为，审计是当社会文明出现需要委托别人管理财产时，评估受托人诚实性的检查工作。③而我国的杨时展先生则对该理论进一步解释和说明。④产业扶贫审计作为政府审计的重要内容，也是如此，而这点在上一节已经明确，这里不再赘述。
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3.1 L 县概况 ............................. 18
3.1.1 L 县经济社会发展情况 .................................... 18
3.1.2 L 县精准脱贫工作情况 ...................................... 19
4 L 县产业扶贫审计工作的问题分析 ....................... 38
4.1 L 县产业扶贫审计存在的问题 ................................ 38
4.1.1 审计介入较晚 .............................. 38
4.1.2 审计覆盖范围有限 .................................... 39
5 研究结论与对策建议 .................................. 50
5.1 主要研究结论 ............................. 50
5.2 相关对策建议 ................ 51
4 L 县产业扶贫审计工作的问题分析
4.1 L 县产业扶贫审计存在的问题
4.1.1 审计介入较晚
2019 年以来 H 省安排的产业扶贫专项审计是扶贫审计工作的重点和突破口。笔者发现，无论是这次的产业扶贫审计，还是 2019 年之前、2020 年正在进行的审计项目，从一开始，L 县开展的产业扶贫审计工作就是采用的事后审计，具有较突出的滞后性，而这显然不能发挥胡泽君审计长所强调的审计“免疫系统”功能。
首先，因为采用这种方式意味着审计人员无法在项目立项之初趁早发现不可行或者不具持续性的产业扶贫项目，也就是审计的预防功能无从谈起。而如果没有在扶贫开发工作的过程中加入审计监督，也无法在出现挪用、浪费产业扶贫资金的现象时，及时止损，其揭示功能可能也就大打折扣。审计人员仅采用事后审计开展产业扶贫审计工作，对审计的项目的了解深度不够，发现的问题也有限，无法从根源处给出实质性意见。举例来说，L 县 2017 年某村与公司签订的村级参股分红协议，2018 年发现由于该公司经营不善破产，导致 100.00 万的参股分红没有收回。同时，2016 年挤占挪用产业扶贫资金 266.33 万元用于其他用途。而如果对产业扶贫工作运用全过程跟踪审计的话，那就能发现公司的经营不善并及时追回资金，将被挪用的资金一起用于中药材种植、草莓基地建设等更有效益的种养业项目，更能提升产业扶贫资金投入的使用效益，增强带动贫困户的增收作用。同时，发现 2018 年某镇申请的林业产业扶贫项目，由于 L 县扶贫局、林业局等部门缺失对其建造过程的积极监督，工程进展十分缓慢，直到审计介入并发现这一情况后，该镇才积极加快进度，完成工程任务的56.80%。
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5 研究结论与对策建议
5.1 主要研究结论
为了实现决胜全面建成小康社会的奋斗目标，中央到地方各级政府动员社会力量，为扶贫开发工作，尤其是产业扶贫工程作出了巨大的努力。我们要积极肯定扶贫工作取得的卓越进步，创造了世界减贫事业的“中国案例”。产业扶贫是“十三五”规划的主要方式，是“造血式”扶贫的重要内容。而审计机关要依法履行的重要职责就是审查产业扶贫的工作情况，以充分发挥审计功能来助力产业扶贫开发。 通过分析相关理论，梳理政府审计相关的基础知识，整理与产业扶贫、产业扶贫审计相关的政策法规，对 L 县的产业扶贫审计案例的实施现状进行总结，发现产业扶贫审计工作存在着的不足及其可能产生的原因，本文能够提出主要的研究结论如下：
第一，扶贫工作是审计开展工作的对象和内容，但 L 县存在着扶贫对象信息失真，项目库未真正建立，扶贫资金管理监测信息系统未按要求正常运行等影响精准扶贫工作的现象，而这不利于开展产业扶贫审计工作的效率和质量。
第二，由于审计监督介入产业扶贫工作的时间比较晚，审计的事前预防和事中揭示无法充分发挥，这影响了扶贫对象不能精准识别；龙头企业、园区等新型经营主体发挥的带动增收作用不明显，利益联结机制还要进一步集中；产业扶贫方式落后，仍主要以传统农业产业扶贫为主，特色性不足；产业扶贫资金贷款难，供求矛盾突出的问题。
第三，审计机关除了存在审计介入时点较晚的问题以外，从审计的内容、环节以及评价方面来看产业扶贫审计覆盖范围有限，审计人员对产业扶贫的意识欠缺和经验不足、审计多方合作力量的不充分影响着审计监督合力的发挥。此外，审计报告本身和汇总的质量不高以及地方政府的干预影响着审计成果对内的威慑力和对外的影响力；而审计整改、问责机制落后对审计成果在产业扶贫开发工作的运用也会造成不利影响。
参考文献（略）