1 引言
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
随着我国政府职能从管理型向服务型转变，我国行政事业单位组织结构不完善、贪污腐败案件频发、内部管理混乱、工作效率不高、办事程序繁琐等问题是行政事业单位亟待解决的现实问题。所以，将内部控制引入行政事业单位，以加强单位内部管理、防止贪污舞弊现象以及提高公共服务效率和效果势在必行。随着我国行政事业单位内部控制建设的不断推进，基层行政事业单位内部控制存在问题也逐渐暴露出来。基层行政单位存在组织机构不健全、相关专业人员缺乏等固有困境。就实践方面而言，如何结合自身情况建设内部控制制度，并使之有效实施是当前我国基层行政事业单位所面临的一项重大而迫切的课题。
1.1.2 研究意义
我国的行政事业单位是管理社会公共事务的组织。与企业相比，企业经营是以盈利为目的，自负盈亏，而行政事业单位以履行公共责任和提高公共服务效率为目的运营，且其资金来源主要是国家财政拨款。一直以来，公职人员借由职务之便，公器私用、贪污腐败，行政事业单位办事缺少章程、随意性强，业务办理流程复杂、效率低下等问题层出不穷，导致政府公信力下降，公众对政府部门公共服务效率和效果的要求也不断加强。因此，通过构建和完善内部控制来规范行政事业单位业务活动，提高服务效率，严防贪污舞弊行为迫在眉睫。在此背景下，本文存在以下几点实践意义：
（1）对 JX 县人社局完善内部控制建设提出建议
本文根据对 JX 县人社局的内部控制现状进行调研，发现该单位存在内部控制组织结构不完善、信息化发展滞后、内部控制制度执行不严格和内外部监控力度不强等问题。究其根本，主要是由于单位领导干部对内部控制不重视、相关专业人才的稀缺、外部监督机构对单位内部控制缺乏关注度等。针对以上原因，本文提出将内部控制教育宣传工作日常化、国家主导内部控制信息系统的研发以及加强相关监察部门对单位内部控制情况关注度等建议，有助于 JX 县人社局完善其内部控制建设。
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1.2 文献综述
1.2.1 关于行政事业单位内部控制概念的相关研究
从国际范围来看，最初美国审计总署（CAO）发布的《联邦政府内部控制准则》（1983）主要是从目的导向入手，认为政府内部控制是管理层采取的一系列组织计划、方法和程序，以确保资源的使用合规、保障资源的安全、确保信息公允且可获取。2013 年 COSO 修订了《内部控制整合框架》，CAO 据此修改了《联邦政府内部控制准则》（2014），认为政府内部控制的实施不仅仅依靠管理层，而是由一个实体的监督机构、管理层和其他人员影响的过程。
在我国，政府内部控制的研究与实践起步比较晚。王光远（2009）通过对《美国联邦政府内部控制》的分析与借鉴，将政府内部控制定义为：为保证政府有效履行公共受托责任、杜绝舞弊、滥用职权、管理不当等行为而建立的控制流程、机制与制度体系。而樊行健和刘光忠（2011）通过吸取 COSO 内部控制定义和财政部关于企业内部控制定义，提出政府部门内部控制不仅仅涉及单位领导层，而应由全员共同实施。2012 年，财政部发布的《行政事业单位内部控制（试行）》在行政事业单位内部控制概念中加入风险评估元素，认为行政事业单位是在对单位经济活动的风险进行防范和管控。在此基础上，刘永泽和唐大鹏（2013）认为行政事业单位内部控制应该是一个动态过程，遵循其适应性原则，需要随着内部控制的实施结合各种情况的发生和环境的变化不断调整，同时强调控制活动的可行性。基于十九大报告精神，唐大鹏和常语萱（2018）将行政事业单位内部控制上升到国家治理的高度，认为单位内部控制不仅仅是对经济活动、业务活动的控制，还需要对单位权力运行的风险进行防范和管控。
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2 行政事业单位内部控制理论概述
2.1 行政事业单位内部控制的概念和目标
2.1.1 行政事业单位内部控制的概念
行政事业单位，是对国家行政工作进行管理、组织开展经济文化建设和维护社会公共秩序的单位。行政事业单位内部控制是由单位领导层和基层职工共同实施，为了实现其控制目标，推动国家治理体系和治理能力现代化，通过建立内部控制制度、梳理单位业务流程、定期评价监督机制和运用信息技术，降低单位整体风险的动态过程。
2.1.2 行政事业单位内部控制的目标
行政事业单位内部控制目标与企业内部控制目标趋同，例如强调经济活动合法合规、保障资产安全、要求财务信息真实完整等。但与企业不同的是，行政事业单位属于国家公共部门，掌握着巨大的权力和资源，而且具备一定的公共服务属性，其内部控制目标也更加注重防范贪污舞弊行为和提高公共服务效率这两个方面。
（1）合理保证单位经济活动合法合规
对于行政事业单位的经济活动的控制是实现单位节约开支和提高公共服务效率的重点。行政事业单位掌握着巨大的权力与社会资源，其一举一动都会对社会各界造成一定的影响，所以更应该受到法律强有力的约束。无论是外在职能还是内部权力运行，单位都应该遵守相应的法律法规。违反法律法规，不仅会影响单位日常工作的顺利展开，还会降低行政事业单位的社会公信力，这都不利于行政事业单位的长远发展。因此，合理保证单位经济活动合法合规是行政事业单位内部控制最基本的目标。
（2）合理保证单位资产安全和使用有效
当前，国有资产管理一直存在资产安全无法保障、大量资金浪费等现象，如何优化国有资源配置、提高国有资产使用效率一直是难点问题。由于行政事业单位的性质与企业不同，单位资产管理缺乏具体的章程，资产安全得不到保障。而出现这些问题的原因，正是因为缺乏对单位资产全过程流转情况的控制，导致国有资产账目不明，管理混乱。同时，内部控制也是防止资金资产遭受盗窃、挪用和滥用行之有效的方法。因此，保证资产安全完整和使用有效是行政事业单位内部控制的重要目标。
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2.2 行政事业单位内部控制的原则
行政事业单位内部控制建设和实施的过程中，应当遵循全面性原则、重要性原则、制衡性原则和适应性原则，并以上述四个原则为导向，根据单位自身的实际情况，发挥主观能动性，开展内部控制建设与实施，实现单位内部控制目标。
2.2.1 全面性原则
全面性要求单位内部控制实现对经济活动的全面控制。内部控制可以无所不在、无时不有。一是对单位内部控制对象的全面控制。单位内部控制不是针对部分职工而设置，而应确保单位从领导班子到基层干部都受到相应的控制。二是全方位控制，单位内部控制应当覆盖单位各种业务和事项。三是全过程控制，单位内部控制应当渗透整个决策、执行和监督过程。一旦一个环节出错，势必会影响其他环节，所以应该避免内部控制出现空白和漏洞，实现对经济业务活动的全面有效控制。
2.2.2 重要性原则
重要性原则要求行政事业单位建设与实施内部控制应该在兼顾全面性原则的基础上突出重点。在业务执行过程中应该重点关注那些一旦出错将会导致整个业务流程失效甚至造成单位巨大损失的关键业务环节和那些容易实施舞弊的岗位。对于关键业务环节和关键岗位，单位应该设计严格的控制流程，设置多人审核、复核的控制程序，确保业务顺利执行，降低单位内部控制风险。
2.2.3 制衡性原则
权力制衡是内部控制的核心内容。行政事业单位本身拥有巨大的权力和社会资源，若权力无法得到约束，将会造成严重的不良影响。三角是最稳定的结构，单位应该设置相互独立的决策、执行、监督机构，确保三权分离，形成相互制约、相互促进的组织结构。从岗位权责分配上看，单位应该区别不同的岗位，应该根据岗位性质和工作内容分配岗位职责权限，并且做到不相容职务互相分离，避免出现上层领导岗位权利过于集中的现象。从业务流程设计看，应合理设计授权审批流。
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3 JX 县人社局内部控制案例介绍 .................................. 16
3.1 JX 县人社局基本情况介绍 .............................. 16
3.2 JX 县人社局单位层面内部控制现状 .................. 17
4 JX 县人社局内部控制存在的问题 ................................ 25
4.1 单位层面内部控制存在的问题....................... 25
4.1.1 内部控制领导小组形同虚设.............................. 25
4.1.2 议事决策集权化........................... 25
5 JX 县人社局内部控制存在缺陷的原因 ............................ 28
5.1 单位层面内部控制存在缺陷的原因............................... 28
5.1.1 单位领导对内部控制缺乏重视....................... 28
5.1.2 缺乏决策问责机制................................ 28
5 JX 县人社局内部控制存在缺陷的原因
5.1 单位层面内部控制存在缺陷的原因
5.1.1 单位领导对内部控制缺乏重视
内部控制实施有效的基础是有良好的控制环境，而要有良好的控制环境最重要的一点是单位领导对内部控制的正确认识以及重视程度。单位领导干部受任职经历、个人专业等因素限制，意识不到单位实施有效的内部控制制度能够提高单位的管理效率，反而认为内部控制的建设导致单位办事手续更加繁琐，降低单位运行效率。单位领导对内部控制建设不重视，导致单位内部控制领导小组形同虚设，而内部控制归口部门级别过低，缺乏单位领导的支持难以保证其权威性和独立性。再加上单位领导本身就缺乏对于内部控制专业知识的了解，也就未能对单位内部控制的建设与执行起到指导、监督作用。同时，单位职工都是上行下效，单位领导都不重视内部控制，那么底下职工也就难以关注，以为内部控制制度只是财务部门需要做的事情，这也降低了内部控制的实施效率。
5.1.2 缺乏决策问责机制
由于缺乏决策问责机制，没有做到“谁决策、谁负责”，使得决策责任与决策权力无法对应。也正是因为这样，当决策失误或错误时，参与决策的人员并不需要承担责任。正是因为决策的效果对个人的工作绩效和职务升迁不造成影响，当与会人员与局长意见不同时，并不会冒着得罪领导的风险执意坚持自己的看法。这也就导致了 JX 县人社局议事决策过于集权化，加大了随意决策、盲目决策的风险。
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6 JX 县人社局内部控制建设改进建议
6.1 优化 JX 县人社局单位层面内部控制
6.1.1 内部控制教育宣传工作日常化
只有领导充分认识了内部控制的重要性，主动学习了解内部控制相关知识，并向下贯彻内部控制思想，才能使单位上下统一，形成合力，为内部控制的建设与实施打下良好的基础。所以，将内部控制教育宣传工作日常化势在必行。财政局应该面向各单位领导召开多种形式的培训、座谈等，着重强调行政事业单位内部控制建设的重要性与必要性，从思想层面改善单位领导对内部控制的看法。
值得注意的是，单位内部控制建设与实施不仅仅依赖于单位领导的支持与指导，单位职工的配合也至关重要。虽然，内部控制的建设主要依靠领导的指示，但领导个人的能力毕竟有限，而且在专业知识方面也有所欠缺。所以，内部控制建设的实际操作层面，还是需要依靠广大职工的有力支持。所以，针对普通职工JX 县人社局应该着重从实用性角度加强单位人员对行政事业单位内部控制制度专业知识的了解。单位应根据岗位的不用进行分类培训。对于内部控制工作小组的成员定期培训内部控制制度设计以及控制措施的相关知识，与内部控制执行相关的职工，则加强其对不相容职务分离和授权审批等的了解。这样单位领导与职工真正认识并了解了内部控制，上下形成一股合力，助力单位内部控制有效实施。
6.1.2 建立决策问责制
为了有效规避随意决策、盲目决策的风险，减少决策失误。JX 县人社局必须建立决策问责制度，通过详尽的会议记录，将决策责任落实到个人，将决策效率与相关决策人员的工作绩效和职务升迁相挂钩，抑制随意决策、决策集权化现象的发生。在进行集体决策时，可以适当加入第三方纪律监察人员，以保证决策的公正性。会议过程中，由专人记录每一位与会人员的决策过程和决策意见，并签字归档保存。当决策错误时，可以由纪律监察部门提取之前的会议记录，每个对于该决定投赞成票的参会人员都需为决策错误负责，这样就避免了决策时其他人员碍于局长的意见不发表自己的观点。
参考文献（略）