1 绪论
1.1 研究背景
为进一步推进社会经济的健康发展，确保政策从发布到落实的真实有效，审计署在《“十三五”国家审计工作发展规划》中，将政策跟踪审计指定为审计应当重点关注的业务。政策跟踪审计应当对政策的发布、执行、效率、效果、整改状况等方面制定全方位多角度的审计计划。从而确保政策得到有效执行，同时为政策覆盖到的人民群众的生活提供合理保障。
2019 年，国务院常务会议提出，要着眼补短板、惠民生、增后劲，进一步扩大有效投资后，同月内，多次强调各地应加大民生工程开展的力度。从民生话题讨论的密度可以看出，我国现今政策的侧重点在于改善民生，帮助人民群众移走生活中的三座大山。但民生工程政策的颁布只能算是政府工作的开始，具体到政策执行的效果如何、执行过程中是否有统一的标准、亦或是项目管理及资金流动是否存在问题等方面需要得到有效的监督。因此，对于民生工程的政府跟踪审计显得尤为重要，民生工程惠及民生，且涉及诸多小康社会建设的热点问题，完善民生工程政府跟踪审计势在必行，其发展为政府跟踪审计的其他方面提供参考，是我国社会发展的必然产物。在我国以人为本，全面建设小康社会的过程中离不开政府跟踪审计。
2019 年 9 月 29 日，国家发改委颁布《促进健康产业高质量发展行动纲要（2019-2022）》，纲要提出加大对于人民健康生活的关注，重点发展建设包括“互联网+医疗健康”在内的十项医疗健康工程，从而做到医疗资源的扩充与优化。“十二五”期间，S 市政府响应国家政策，投入 600 亿发展医疗卫生事业。其医疗卫生资源，在“十二五”期间增长约 50%，日前， S 市卫生委与华为签订“智慧健康”战略合作协议。双方计划将医疗卫生与信息化技术相结合，运用 AI、大数据、智慧云等方式，为 S 市建立新时代下的医疗卫生健康系统，形成产业优化升级。同时，对于 S 市医疗资源稀缺、医疗人才匮乏的问题 政府于 2014 年颁布以“名医（名科）、名院、名诊所”为重点的医疗卫生“三名工程”，目标是解决 S 市本地居民看病需要去北上广的困境，并计划至 2020 年末投入1000 亿元用于发展全市的医疗卫生行业。医疗卫生作为一项与人民健康息息相关的重点民生工程，需要得到审计部门的重视。论文通过将史密斯模型与民生工程政府跟踪审计相结合，通过当今流行的“互联网+”政府理念，为提升政府跟踪审计质量规划了全新的工作思路并提供了理论保障。
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1.2 研究目的与意义
1.2.1 研究目的
论文基于 2016 年审计署印发的《“十三五”国家审计工作发展规划》第五条——政策跟踪审计。密切结合我国目前较为重视的民生工程中的医疗卫生方面。结合史密斯政策执行过程模型，从各级人民政府，各级审计机关及审计人员等方面，深度探讨如何促进民生工程政策的贯彻落实，并给出史密斯模型在民生工程中的应用以及有效保障。
论文的研究目的如下：
（1）引入史密斯政策执行过程模型，通过将民生工程政策执行过程中的影响因素细化分析，创新审计组织模式及审计方式。具体来讲，结合史密斯模型开展审计工作，引导部门之间协同合作，加大引进专项人才力度用以组建专业培训团队，为审计工作储备全能型审计人才；关注政策实际开展效果，加快信息反馈，不仅强化审计工作监管力度，还能提高问题整改效率，促进政策优化调整；结合大数据技术发展的趋势，探讨如何将科学技术、政策执行通过史密斯模型融合在一起，共同建设现代化的政策跟踪审计框架进而推动政府跟踪审计的发展。
（2）以 S 市医疗卫生三名工程为例，在市卫生健康委员会颁布的规章制度的基础上，对名医院、名门诊、名科室构建的标准、医院项目建设、政府投资绩效、员工到岗率及专项培训等方面的问题，结合史密斯政策行模型，从政策、执行机关、目标群体及内外环境等角度分析其出现问题的原因。审计人员深入群众了解医疗机构真实状况，对政策执行做出准确评价，同时结合当地政策环境、地区人口密度与医院分布关系等分析政策合理性，并及时反馈给政府，争取保障全市人民的健康。
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2 文献综述与相关理论
2.1 文献综述
2.1.1 国外研究文献
（1）公共政策的相关研究
T. B. Smith（1973）认为由于多方面外部因素的影响，政策制定后并不一定会得到有效执行，或者不匹配政策制定者的预期。通过建立政策执行过程模型明晰政策执行过程，政策的决策者和执行者都可以不断地得到新政策执行情况的反馈，可以及时确定支持或终止进一步政策执行 [1] 。同样，自然资源保护协会（NRDC）2005 提出应该减少关注社会科学如何产生有关政策，而重点关注那些影响决策的社交活动、环境或其他因素。利用这些层次的反馈有助于改善政策制定，并有助于改善政策覆盖范围内使用者的体验。
Sarah Foster（2020）针对澳大利亚关于公寓设计指南的政策审计研究中指出，政策对于不同的区域应采用不同的最低标准。不同空间标准之间看似很小的政策差异，但会对居民自己的住房产生实际影响[3]。
美国政府问责办公室（GAO）于 2008 年对政府联邦拨款公告和申请服务机构（Grants.gov）的审计中发现，政府设立便民系统时应当注意简化操作，以确保政策落实的及时性[4]。
德国的联邦审计院对其政策执行跟踪审计的定位表现为为政府的决策机构提供咨询服务，当联邦议院及联邦参议院需要做出决策时，他们则通过审计提出相应的建议[5]。
日本的审计院在开展审计的过程中，则选择“3E”的审计模式，其提出的意见要求和相关措施主要还是针对政策执行方面[6]。
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2.2 跟踪审计基础理论
2.2.1 政策跟踪审计内涵
政策跟踪审计1，是指审计机关在国家重大政策开始执行或者执行过程中的某个时点提前介入，实施动态的审计监督，以及早揭示和反映妨碍国家政策顺利实施的困难和问题，督促及时整改，促进完善政策措施，推进政策贯彻落实，提升政策的执行效果。
政策跟踪审计通过对政策落实的跟踪调查[39]，及时发现政策实施情况并对其工作进行审计评价。对于发现的问题审计人员在严谨且全面的调查后，将相关问题写入审计报告进行披露，并给出专业的审计意见。最后，也是确保国家政策制定的目标得以实现的关键点——开展对于问题整改跟踪落实的相关工作。通过将各个环节的工作进行有机串联，促进政策顺利落实并达到预期效果。
在审计工作的具体实施方面，总体来看，审计人员应当对政策具体内容和实际目标有准确的理解，并取得政策拨款等相关资金的来龙去脉。对于具体的政策执行项目进行审计时，要提前确认项目合同细则，并从最开始项目的竞标到最后项目工程的竣工结算，做到各个环节均不遗漏的高标准，以保证审计质量。在开展审计发现的相关问题整改情况的审计时，不仅要做到面面俱到，并且要建立对于自身审计工作的评价体系，不仅要落实政策更要对跟踪的工作效果和真实性进行评价，以此保证政策落实的高效和真实，同时也为今后政策的优化提供方向[40]。
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3 基于史密斯模型的民生工程政策跟踪审计理论分析 ............................ 14
3.1 史密斯政策执行过程模型 ........................................ 14
3.2 基于史密斯模型确立跟踪审计的目标 ............................. 15
4 S 市医疗卫生三名工程政策跟踪审计案例分析 ...................................... 22
4.1 S 市医疗卫生三名工程背景 ..................................... 22
4.1.1 S 市医疗卫生基本情况 .............................. 22
4.1.2 S 市医疗卫生三名工程政策措施 ................................ 23
5 史密斯模型在 S 市医疗卫生政策跟踪审计过程中的应用............................. 30
5.1 基于当前政策优化审计方案 ...................................... 30
5.1.1 制定计划前全面剖析政策内容 ................................. 30
5.1.2 分析实现审计目标的可能性 ............................. 30
6 史密斯模型应用于民生工程政策跟踪审计的有效保障
6.1 明确政策跟踪审计制度规范
依法治国是我国政府执政的宗旨，审计工作的开展受《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国审计法》的保护。且随着时代进步、社会发展，相关法律会进行调整，保障我国各项工作都有相应的法律支撑。当前政府对于政策跟踪审计、民生工程工作的开展极为重视，各地纷纷出台相关规章、制度、办法，但目前缺少一个统一标准来引导各地政策跟踪审计工作，致使地方政府在摸索中出现诸多问题，并且在政府部门内部人才引进与培养方面迟疑不前，减缓了达成经济政策目标的进度。
短时间内修改《宪法》或《审计法》是不现实的，并且目前政策跟踪审计处于初级发展阶段，相关理论不健全实际工作也有待完善，国家最高权力机关在此时制定相关法律有失科学性。但国务院可以通过在政府工作会议中，将民生工程政策跟踪审计作为一项专题提出并讨论，汇总各地开展民生工程的基本状况，以及各地审计机关对于发现问题的处理方式。筛选审计工作高效的地区的具体项目进行阐述，以供其他地区借鉴，同时对各地共性的问题公开给出指导意见，指明此类问题的改进方向。
为促进“互联网政府”政策的尽快落实，《国家审计准则》可以增加有关信息化技术人才引进细则，明确政府部门审计机关在引进大数据、区块链、云计算等方面人才时的数量、福利待遇、编制、职责等问题。其次，可以增加有关审计机关内部人员关于信息化技术学习、考核的细则，培养现有的审计人才在今后工作中的实际操作能力。最后，暂且针对民生工程政策跟踪审计有关项目修改内部晋升机制，对于掌握某一方面专业知识、审计经验丰富且熟练掌握数据分析技术的人才，无论工作年限均可在日后的工作中独立带领某一项目组开展审计工作。以此人才激励方式鼓励审计人员从传统审计中走出来适应大数据时代的审计工作，成为第一批“吃螃蟹的人”，该项措施可为日后政府部门正是转变为“互联网+”政府奠定坚实基础。
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结论与展望
1.研究结论
论文基于史密斯政策执行过程模型，对 S 市医疗卫生“三名工程”政策跟踪审计进行研究分析，得出以下结论：
（1）审计机关对于民生工程政策跟踪审计工作的开展尚不完善。由于政策跟踪审计工作开展时间不长，相关理论不完备，且理论与实务的结合方式尚处于积极探索阶段。并且由于该方面的政策不明确、审计机关内部组织结构固化、执行审计流程不规范、民生工程审计工作的专业人员较少，使得审计职能不能得到最大限度的发挥，进而影响审计披露的全面有效性。
（2）审计机关应当大力培养全面的复合型人才。无论是“互联网+”政府的构建还是民生工程各项措施的专业领域，亦或是信息化时代对于数据收集、处理、分析人才的短缺，都在提醒包括审计机关在内的政府部门，应当投入更多精力培养复合型人才。审计人员应当顺应时代的潮流，学习大数据、云计算、物联网等方面的知识，为今后政府全面实行“互联网+”做好充分的准备。
（3）将史密斯模型应用于政策跟踪审计具有积极意义。史密斯政策执行过程模型虽然提出时间较早，但对于我国所特有的政策跟踪审计来说却是一剂良药。结合史密斯模型开展审计工作，强调对于政策目标群体的重视，通过深入了解目标群体对政策的真实反馈和实际需求，帮助审计人员更有效的评估政策执行状况；并且，史密斯模型强调四因素之间的相互作用力，在信息化时代数据可以反映政策执行的状况，对于政策制定、执行、目标反馈、环境影响等多方面数据信息的汇总更有利于政策环境的良性发展；此外，史密斯模型将四因素作为一个整体，将整体状况反馈给政策制定者，通过分析政策实际执行效果，可以为政策进一步优化提供科学的参考，同时为规范审计工作开展、推进政策有效落实提供不竭动力。
参考文献（略）