第一章 绪论
第一节 研究背景及意义
一、研究背景
2014 年 10 月，国务院出台了《关于加强审计工作的意见》，明确提出了政策跟踪审计的工作重点，强调了政策跟踪审计在促进国家重大决策部署落实方面的重要作用。在国内，该文件标志着政策跟踪审计概念的产生。自 2014 年以来，国务院、审计署等有关部门又陆续出台了关于加强重大政策贯彻情况跟踪审计的指导意见，政策跟踪审计进入了一个高速发展的阶段。
在党和中央的领导下，各级审计机关积极开展政策跟踪审计工作，在深化改革、推动经济发展等方面取得了显著的成效。同时，政策跟踪审计也面临着许多挑战。随着国内与国际形势的不断变化，中央不断出台新政策适应国家发展的需求。而地方政府为了推动地方的经济发展，需要根据国家战略的走向，制定符合实地情况的地方政策。因此，政策跟踪审计业务量随着政策的出台与调整而不断增加，给审计机关带来了较大的工作压力。同时，政策跟踪审计存在着提升审计质量的内在需求。2018 年 5 月 23 日，习近平总书记在中央审计委员会上明确提出，“要拓展审计监督的广度与深度，消除监督盲区，加大对党中央重大政策落实情况跟踪审计力度”。为了实现上述目标，审计机关需要扩大数据来源与数据量，而传统的计算机审计方法运算能力落后，无法满足数据处理需求。
大数据技术为解决政策跟踪审计问题提供了一种新思路。相比于传统的审计方法，大数据技术在数据采集、数据分析、数据共享方面具有较大的优势。此外，我国政府十分重视大数据审计的发展。2014 年 10 月，国务院发布了《关于加强审计工作的意见》，在提出政策跟踪审计概念的同时，也为政策跟踪审计的技术发展指明了路径。该文件强调要“加快推进审计信息化”、“探索在审计实践中运用大数据技术的途径”、“创新电子审计技术，提高审计工作能力、质量和效率”、“加大数据集中力度，构建国家审计数据系统”。因此，在政策跟踪审计工作中应用大数据技术不仅是解决审计问题的客观要求，也是国家给予审计机关的一项重大任务。
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第二节 相关概念界定
一、大数据
大数据（Big data）是指无法在一定时间范围内用常规软件工具进行捕捉、管理和处理的数据集合，是需要新处理模式才能具有更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力的信息资产。大数据技术的战略意义不在于掌握庞大的数据信息，而在于对这些含有意义的数据进行专业化处理。
IBM 公司提出了大数据的 4V 特征，得到了业界的广泛认可。一是 Volume（大量），大量的数据需要通过智能的算法、强大的数据处理平台和新的数据处理技术来进行统计、分析、预测和实时处理。二是 Variety（多样），大数据的形式分为结构化数据、半结构化数据与非结构化数据。三是 Velocity（高速），大数据的产生速度较快，主要通过互联网传输。服务器中大量的资源都用于处理和计算数据。四是 Value（价值），相比于小数据，大数据的价值更高。大数据技术从各种类型的数据中，挖掘出对未来趋势与模式预测分析有价值的数据，发现新规律和新知识，并运用于金融、医疗等各个领域，最终实现改善社会治理、提高生产效率的效果。
基于大数据的 4V 特征,大数据技术可以分为四个部分。首先，一个结构完整的大数据平台是大数据 4V 特征得以体现的基础部分。其次，数据采集技术、数据预处理技术以及数据分析技术可以实现大数据 4V 特征的具体化。例如，数据采集技术实现了 Volume（大量），如果大数据用户不使用数据采集技术，庞大的原始数据就得不到整合。数据预处理技术实现了 Value（价值），没有经过预处理的原始数据存在许多差错，其价值将会大大降低。数据分析技术实现了 Velocity（高速），海量的原始数据在较短的时间内得到了分析处理，体现了数据分析技术的高效性。
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第二章 文献综述和理论基础
第一节 文献综述
一、大数据审计的研究
在国外，麦肯锡最早预测了大数据时代的到来。该机构认为，大数据已经渗透到了当今的每一个行业和业务职能领域，成为重要的生产因素。人们对于海量数据的挖掘和运用，预示着新一波生产率增长和消费者盈余浪潮的到来。同发达国家相比，我国对大数据审计的理论研究和实践应用都比较滞后。近些年来，我国在大数据审计相关领域奋起直追。 2018 年 3 月，胡泽君审计长在十三届人大会议新闻中心回答记者提问时，提出了“积极推进大数据审计,坚持科技强审,通过信息化、数字化,努力提高审计监督的质量和效益”的观点。这表现出政府审计部门越来越重视大数据技术在各项审计业务中的应用。
（一）大数据审计方法的相关研究
国内学者对大数据审计方法的研究可以分为三个方面。第一方面，许多学者重视大数据技术作为一种工具与其应用对象之间的契合度。两者之间的契合度越高，大数据技术在审计领域内发挥的作用就会更好。陈骏和时现（2018）的研究表明，大数据审计作为一种新的审计技术，要与对应的审计业务相契合。在应用大数据技术的时候，审计人员要考虑不同审计业务在审计目标和审计内容方面的特征，灵活运用大数据技术。章轲和张冬霁（2018）的观点是大数据应用于政府审计时，应该体现“5M”特征，即具有更多的环节、关注更多的主体、关注更多的关系、关注更多的目标以及关注更多的行为。
第二方面，有学者认为大数据审计方法应该以大数据技术本身为驱动核心，审计甚至需要做出改变来适应大数据技术。最终，审计机关通过不断挖掘大数据技术的潜力，使其更好地服务于各项审计业务。裴文华和成维一（2017）从数据分析角度出发，指出了审计人员树立数据分析意识，做好数据分析规划，提高数据分析能力的重要性。为了体现出“5M”特征，审计理论、审计法规、审计法规、审计技术以及审计安全需要做出改变。秦荣生（2016）对大数据审计的模式进行了探索，分析了大数据审计下的总体审计模式与传统审计的抽样审计模式的区别。该研究表明，与传统审计相比，大数据审计的优点是可以规避抽样审计风险。从总体出发，审计人员可以发现抽样审计模式下不能发现的审计问题。陈伟和居江宁（2016）以人员素质为落脚点，对比分析了大数据审计和传统审计的工作方式。他们认为随着信息技术的发展，被审计单位的运行越来越依赖于信息化环境，审计人员如果不能熟练运用电子数据审计技术，将无法胜任审计工作。阳杰和应里孟（2017）从审计取证的角度出发，总结了审计人员在审计取证环节应用大数据技术的工作要点，即审计人员要有总体思维、容错思维、相关思维、预测思维和规则思维。Liana 等人（2014）认为审计部门需要通过技术、人员、组织、环节四个方面来适应大数据技术。
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第二节 理论基础
一、公共受托经济责任理论
秦荣生（2004）认为公共受托经济责任理论的提出最早可以追溯到二十世纪八十年代。1985 年 5 月，审计机关亚洲组织大会发布了《关于公共受托经济责任指导方针》，象征着公共受托经济责任理论的诞生。
公共受托经济责任理论是在受托经济责任理论的基础上，进一步发展所形成的新理论。该理论将经济社会中的角色分成代理人与委托人，前者没有产权但是拥有信息，后者有产权但是没有信息。代理人与委托人之间存在着信息不对称的问题。当代理人接受委托人的委托，并做出相关决策时，就形成了委托与代理的契约关系。从国家层面上看，社会公众所拥有的权力交由政府统一代为行使，政府需要对社会公众负责。
公共受托经济责任理论与政策跟踪审计存在的问题相关。审计机关作为政府部门，要代替社会公众行使权力。作为代理人，审计机关应该努力满足公众的期望。作为委托人，社会公众会关注审计机关对委托代理契约的履行状况。在当前社会大环境下，社会公众会重点关注政策的落实状况。政策落实不力、政策跟踪审计没有发挥监督作用等问题将严重损害政府的公信力。实际上，社会公众对审计机关的工作质量的期望较高。根据公共受托经济责任理论，政策跟踪审计存在的问题可以视作审计机关的工作与社会公众的期望产生的差距问题。
公共受托经济责任理论也涉及到大数据技术应用于政策跟踪审计的必要性。审计机关需要采取行动，解决工作中遇到的难题，接近或实现社会公众的期望。在大数据技术对解决政策跟踪审计问题的积极作用以及应用大数据技术的可行性得到论证之后，大数据技术的推广可以得到该理论的支持。大数据技术可以更好地帮助审计机关开展政策跟踪审计，服务社会公众。
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第三章 政策跟踪审计的现状与问题分析 .................................. 16
第一节 政策跟踪审计现状 ....................................... 16
第二节 政策跟踪审计的问题分析 ................................... 17
第四章 解决政策跟踪审计问题的新方法——大数据技术 ............................... 21
第一节 大数据技术应用于政策跟踪审计的必要性与可行性分析 ............................. 21
一、大数据技术应用于政策跟踪审计的必要性分析 ............................................ 21
二、大数据技术应用于政策跟踪审计的可行性分析 ............................................ 23
第五章 H 市“最多跑一次”审计案例分析 .................................. 36
第一节 案例背景 ..................................... 36
第二节 H 市“最多跑一次”审计的大数据技术应用体系 ..................... 36
第三节 H 市“最多跑一次”审计流程 ............................... 37
第六章 对大数据技术应用于政策跟踪审计的建议
第一节 制定数据标准与相关法律法规
一、制定政策数据标准
推动政策跟踪大数据审计全覆盖的重要因素在于能够采集具有纵向深度、横向广度的标准化审计数据。如果审计数据缺乏统一标准，数据将难以分析与利用。现实中，地方审计机关在工作过程中普遍缺乏一套全国统一的标准体系。另一方面，根据国家重大政策的落实要求，政府需要加强政策数据的顶层设计和规划，建立统一的政策数据标准。国务院出台的《促进大数据发展行动纲要》提出了“加快建立政府部门、事业单位等公共机构的数据标准和统计标准体系”。制定政策数据标准需要全体政府部门及社会公众的共同参与，才能体现出标准的全面性与权威性。审计机关为了推进大数据技术在政策跟踪审计工作中的应用，需要积极参与政策数据标准制定的全过程。为了实现这一目标，审计机关应当积极关注和了解各项政策的目标、背景及落实情况。审计机关应当参与政策数据标准的规划工作，从审计服务国家治理的角度，提出自身的数据需求，为审计工作打好基础。
在实际工作中，审计机关需要依据相关的标准来评价政策数据。标准的科学性与统一性将影响审计人员对数据的判断。由于政策具有时效性等特点，统一政策数据的标准是一个持续的过程。审计人员需要随时根据政策的变化，修改相应的数据标准，使之能正确地反映现实的情况。目前，部分政策由于出台时间较早的原因，已经具备了统一的政策数据标准。当审计机关对这类政策开展政策跟踪审计时，需要严格遵循政策数据的标准体系。在数据标准体系的框架下，对数据进行采集、整理与分析。遵循政策数据的标准应该成为审计人员必须遵守的工作规范之一。当审计人员需要在数据标准的基础上，根据实际情况进行调整时，必须得到审计机关的授权。修改数据标准的过程需要一线审计人员、计算机审计人员、相关专业领域的专家的共同参与。
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第七章 研究结论及展望
第一节 研究结论
政策跟踪审计对推动重大政策的落实有着重要的作用。当前，政策跟踪审计面临着许多挑战。审计机关在政策跟踪审计工作中应用大数据技术，能够有效解决审计效率低、审计分析质量低、审计重点难以把握等问题，有利于政策跟踪审计在国家治理系统中发挥预防、揭露的“免疫系统”功能。本文对国内外相关文献及理论基础进行了整理与归纳，构建了一套完整的大数据技术应用方案，包括政策跟踪审计平台的构建、大数据下政策跟踪审计的实施流程、数据采集技术等大数据技术的应用分析。该方案较为完整全面，可以对相关的审计工作起到借鉴与指导作用。本文选取了 H 市审计局开展的“最多跑一次”审计作为研究案例，从审计流程与大数据技术应用的角度对案例进行了分析，总结了大数据技术在案例中取得的显著成效，也对需要进一步改进的问题进行了分析，并提出了针对性的建议，如审计机关需要统一政策数据的标准、建立政策跟踪大数据审计团队、应用新型大数据技术等。
当前，各级审计机关持续开展政策跟踪审计工作，相关审计项目的数量不断增长，而大数据技术也在原有的基础上不断发展完善。在此基础上，审计机关可以运用多种方法，继续增强大数据技术对政策跟踪审计的促进作用。一是要引入先进的大数据技术，比如引入可视化分析等新技术，提高大数据技术的信息处理能力。二是要提升大数据技术与传统政策跟踪审计模式的结合度，扩大大数据技术的应用范围，推动大数据技术运用的常态化，全面提升审计机关的工作效率。
参考文献（略）