第一章 绪论
1.1 研究背景及选题意义
1.1.1 研究背景
地方政府债务一直备受国家的高度重视，其与国家的政治经济密切相关，直接影响国家的发展与稳定。鉴于此，监管部门身兼重任，如若不能真实的反映出地方财政的现状及问题，将会严重影响各地方政府宏观经济决策，进而增加债务规模。自 2015 年新预算法出台以来，中央政府对地方政府债务管理日益严格，但是地方政府依旧存在过度举债的行为。截至 2017 年 3 月底，审计署发布公告表示政府承诺以财政资金偿还的债务余额，较 2013 年 6 月底增长 87%[1]。党的十九大，习近平总书记明确指出地方政府性债务状况问题严峻、影响较广，防范化解金融风险刻不容缓，各级地方政府要高度重视该问题，并多次作出明确指示要加快健全金融风险的监管体系，提高政府对民生的保证能力，降低地方政府债务对民生、对社会的可持续性发展带来的负面影响[2]。
被列为我国目前存在的“灰犀牛”风险隐患之一的地方政府性债务风险，处于中国目前经济整体增速放缓、财政收支严重不均的大宏观环境下，为保障各项业务得到正常运转，但因支出的刚性存在迫使各级地方政府不得不选择通过大规模融资举债筹集资金等方式填补漏洞，这样日积月累无形中加大了政府的偿债压力，地方政府性债务风险也随之急剧扩张。为避免该严重后果的发生，政府需立足当前已经存在的债务风险以及未来或将面临的风险两方面展开，合理应对化解风险。财政部部长刘昆在第十三届全国人大常委会第五次会议发言中强调，各级政府要重视债务问题、提高对地方政府性债务的监管力度，警惕隐形债务、化解存量债务、识别多种违规举债手段，追其责任，真正将隐患扼杀在萌芽中。而这需要依赖政府审计，要真正将审计的监督职能落实到位。十九大以后，各级政府对重点开展的相关工作严格按照审计署下发的政策文件从审计的投入力度、审计质量、审计制度三方面强抓，推动审计工作深度、广度与宽度落实到位。在公布的《2018 年第三季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》中，审计署发现部分地区存在违规举债形成地方政府隐性债务的问题，有 4 个省的 4 个地区以签订借款合同等方式新增地方政府隐性债务 30.01 亿元 [3]。就目前的状况而言，隐性债务增量急需遏制。
因此，研究审计对地方政府性债务的影响并深入剖析债务成因、债务规模现状、防范化解地方政府性债务风险等方面，对我国经济社会的发展既有重要理论价值又有重大现实应用意义。
..........................
1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
由于国内外的不同体制导致了关于地方政府性债务审计的研究成果也存在量与质的不同。单从审计监督与地方政府性债务这一层面来看，国外的研究成果基本没有，但是宏观来看债务这一研究内容，就目前而言，国外的研究成果丰硕并已经形成涵盖债务的规模、结构等方方面面的完备的理论体系。西方古典经济学中首先提出了政府债务风险一词，为后续研究奠定了基础。
（1）政府债务规模研究
Cohen（1993）、Clements et al.（2003）、Chowdhury（2004）等学者分别通过结合计量经济学的理论知识搭建本国经济与该地区的债务模型，研究表明两者之间具有负相关关系即经济形势的好坏直接影响债务的压力大小，经济发展越缓慢债务负担相对越大，两者之间呈现倒“U”关系 [4]。Cochrane（2005) 通过研究政府的举债方式，指出政府依托发行货币的方式进行举债的行为会造成通货膨胀等严重影响，通过研究分析应证该手段的不可行性[5]。Liu L 和 Pradelli J（2012）在已有的研究理论基础上发展创新并研究提出一个关于检测财政与债务发展的最低限度指标，认为合理的财政保障是债务可持续发展的必要保障并且提出在发展阶段要强化监管部门的监管力度，监督财政部门的预算与借款政策 [6]。Elgin 和 Uras（2013）通过实证分析经济与债务之间存在的关系，最终应证两者之间的正相关假设[7]。
（2）政府债务风险与管理研究
Hana Polackova Brixi（1998）运用理论分析法，第一次提出了“审计风险矩阵”模型，主要针对或有负债的概念与形式进行了深入的研究，这为后面的研究开拓了新的方向[8]。Ashoka Mody（2002）分析了政府债务风险的来源，将收入、资产、与其相关的负债划入其范围内,地方政府为了发展经济大量举债，最终负债累累，背负较大债务压力[9]。William Baber,Kevin Rich 和 Jean Zhang（2011)的研究指出，地方政府鉴于要保持良好的公信力与社会形象，保持通畅的融资渠道，因此会干预审计机构等第三方关于该财务披露中的问题，选择性的隐藏财政真实状况，加大了地方政府的违约风险[10]。Jun Ma（2015）主要从或有负债的角度研究了中国地方政府债务存在的风险，建议中国政府允许地方政府借款，建立并完善债务管理机制[11]。Galiński P（2015）通过研究地方政府债务限额，重点从决定因素与适用方法两方面分析，说明财政的融资环境与成本两种因素直接影响债务占财务的比重大小并提出要提高风险意识 [12]。
............................
第二章 相关概念与理论综述
2.1 相关概念
2.1.1 地方政府性债务相关概念
（1）政府债务概念与分类
对债务的解释主要分为两种，从会计角度来解释即债务是一项债务人对债权人必须履行的现时义务，该项业务多发生在过去并导致经济利益流出企业；从经济学角度来看债务则是指必须要偿还的资金，不同的借入资本方式偿还的要求也不同，例如以发行债券方式则必须偿还本金以及到期的利息费用，这均在债务的定义范围之内。政府债务（Government debt）又称公债，顾名思义即对偿债主体做了规定，政府作为债务人由于地方财政收支不均必须利用自身的信誉通过借款来筹措融资缓解压力、弥补赤字。鉴于政府债务是一个特殊的财政且其信用范畴的特殊性，一方面政府债务属于社会债务的一种同时又属于非经常性财政收入，另一方面政府发行债券仍必须遵循有借有还的信用原则，即政府债务有借必要还。
根据不同的分类标准可以将政府债务划分为七大类，如图 2.1 所示。依据债务的发行主体不同将政府债务细分为中央与地方两大类债务。中央政府债务即通常所说的国债，本文则主要研究有财政收入支持但仍需举债而形成的地方政府性债务。
............................
2.2 相关理论
2.2.1 信息不对称理论
信息不对称是不同主体在市场交易中对信息的掌握程度不同所带来的差异。该理论强调，卖方在市场中比买方获得有较多的市场上关于商品的基本信息，而此时对信息的掌控的详尽程度决定了其在市场的地位也是不同的，掌握的信息越详尽的一会则选择通过双方之间的信息交换以达到获利。这种以买卖形式交换信息的做法则是在某种程度上弥补了信息的不对称性。
在地方政府性债务审计中，审计三方关系即审计主、客体与审计委托人之间都存在着信息不对称的现象。该理论在政府信息公开中依旧适用，政府与公众之间由于存在政治地位上的不同，政府将所掌握的信息提供给有需要的社会公众，在这一环节中由于信息的掌握程度存在差异必然会存在信息不对称的问题。政府方作为受托经济责任的一方选择用公开信息的方式积极履行责任，同样有需求的大众方接收到政府所提供的公开的信息若有证实信息质量的需求，这就需要借助审计的力量。作为被审计对象以及举债主体的地方政府与中央政府、债权人以及社会大众之间存在着这种不对称性，在这种情况下滋生了地方机会主义。本文基于信息不对称的理论研究基础，着重从中央与地方政府之间的不对称问题进行深入剖析，作为中央政府的下属单位的地方政府，扮演着代理人的角色，主要负责搞好地方的经济发展、建设地方生态稳定、保障地方的人民安居乐业，但在地方的发展中由于地方政府的管理范围较广、管理幅度较大而信息的获取渠道较为狭窄，为保证公共需求尽可能得到满足，地方政府不得不选择不合理的举债方式，尽管地方政府官员有相对的信息优势但并未将其运用到政府的融资计划中为政府带来的收益，导致增加了审计风险。从另一个角度来分析，由于中央政府对地方政府的绝对的依赖性导致了尽管拥有最高的决策权的中央政府仍然未能够做出正确的决策，与此同时地方政府在错误的决策下不仅导致增加了政府审计的风险，给地方政府官员制定财政与融资计划造成了困扰而且也让中央政府失去了对正确决策的明辨能力。总体来说，地方政府与中央政府之间的信息传递中存在较多的层级加之地方政府财政收支的不透明度，这种信息的严重不对称导致了信息的真实性的缺失，最终加剧风险。
.............................
3.1 我国地方性政府债务现状....................................27
3.1.1 债务规模................................27
3.1.2 地方政府未来债务负担..............................28
第四章 审计监督对地方政府性债务风险实证研究..............................41
4.1 理论分析与研究假设.............................................41
4.1.1 政府审计对地方政府债务风险监督作用分析..............................41
4.1.2 审计监督力度与地方政府债务风险关系研究............................41
第五章 研究结论与对策..............................51
5.1 研究结论.................................51
5.2 对策及建议...........................52
第四章 审计监督对地方政府性债务风险实证研究
4.1 理论分析与研究假设
4.1.1 政府审计对地方政府债务风险监督作用分析
政府审计是国家治理的重要组成部分，具有预防、揭示和抵御的作用（刘家义，2012）[28]。目前，政府审计主要利用监督方式对地方债务审计，针对个地方的债务情况与行政人员进行监督，尤其是财政审计结合经济责任审计后，将更好推动发挥审计监督职能。尽管审计机关并不属于债务风险管理的主要机构但是能够通过甄别与预警两个方面在债务风险的管理中发挥作用，具体有两个方面的效果。
①是债务审计甄别信息能力。由于政府债务问题所具有的敏感性故政府的债务数据等信息在不同的统计中所填列的也不一致，外部使用者很难借助该数据分析掌握具体债务情况，通过审计部门的专项债务审计首先将划分标准统一，彻底全面的从政府债务的结构、流向等方面分析问题为信息使用者提供清晰的数据信息。其次，根据债务数据对债务情况从定性与定量两个角度剖析，审计机关通过对比发现所提供信息的真实性。最后，审计机关将最终获取的准确信息反馈给上级政府部门，由其选择向社会公布公开。
②是通过审计监督提高风险预警的作用。通过审计的监督可以从风险的识别、评估以及报告三个方面有效识别应对。首先审计机关获取的债务真实的债务数据有利于审计人员正确界定债务风险并分析相关风险的成因以及种类；其次审计人员会根据形影的指标建立风险模型进行评估；最后政府审计机关具有定期向上级汇报的义务，会定期、真实、及时的将被审计单位的当前的债务风险大小登记本债务情况上报，让信息公开，也为被审计单位敲响警钟，加强风险管理与应对措施，提高风险预警机制。
..........................
第五章 研究结论与对策
5.1 研究结论
本文以验证地方政府债务审计监督效果为出发点，依托公共受托经济责任理论等三大理论的相关基础知识，以中国 30 个省份的 2012—2016 年直接披露于《中国审计年鉴》上的年度数据为样本，实证检验了地方审计机关监管力度对降低地方政府性债务风险的影响，通过构建面板数据模型，深入分析了审计投入力度、审计问责力度与地方政府性债务风险的关系，从政府审计对债务风险角度，分析了政府审计对地方政府债务监督效果，并结合审计署 2018 年前三季度全国地方性债务审计进行分析，主要从债务现状、债务风险、债务审计取得的效果以及债务审计中存在的问题四个方面展开讨论。具体有以下研究结论：
（1）国家审计投入力度与地方政府债务风险呈负相关关系。审计投入的力度越强，地方政府债务风险就会减小。由于我国的法律制度明确限制了各地区通过发债进行融资举债，地方政府的行为受到极大的约束但面对地区加剧增长的财政支出的情况下，地方政府不得不选择通过变相方式举借外债。其中常见的表现为借用下属的融资平台进行对外借款形成的隐形债务、为第三方提供担保、抵押土地等多种违反法规的方式获得资金，而这种违规举债方式的透明度低、管理混乱不仅加大了对现有存量债务、新增借款的统计难度，模糊了政府的债务数据，更严重威胁到地区的经济安全与债务安全并且也增加了地方政府的债务风险。政府审计机关肩负对国家经济负责、履行宪法法律赋予的职责，利用专项审计项目充分发挥监督作用，增强审计人员的投入力度，扩大审计审查范围，从宏观层面发现和揭示地方政府性债务存在的问题越多，审计的效果越好，越能降低债务风险。
（2）国家审计问责力度与地方政府债务风险呈负相关关系。审计问责力度越大，地方政府债务风险越小。通过审计机关加大对有问题债务数据的审查力度，用审计发现金额量来度量审计的揭示功能，对涉及个别地方政府仍选择通过借用融资平台等方式变相举债的违规行为，也就是所谓的政府隐性债务，要严格整改。对于存量债务，稳妥化解。通过提高审计问责力度，增加各地政府财政预算编制与执行的透明度，将债务规模控制在合理的标准内从而化解债务风险。综合来说，审计监督化解债务风险的效果较好，通过不断加强审计工作、发挥审计职能从而降低地方政府债务风险，保证各地政府财政的稳健性。随着我国现阶段三大攻坚战的推进，要求各地方政府更应该重视风险，需要加强依法规范管控的能力，增强化解高风险地区债务的能力，促进国家各项重大政策落地生根、发挥实效，致力于不断加强和改善民生，维护经济平稳增长、社会健康运行，更好地为地方经济社会发展服务。
参考文献（略）