第一章 绪论
第一节 研究背景及意义
一、研究背景
我国水体污染现象日趋严重，究其原因主要是经济飞速发展，工业化进程加快，相关污染物的排放量也随之增高。据《2017 年全国水资源公报》，河流水质主要污染项目是氨氮、总磷和化学需氧量。水质污染形式严峻，由此可见，水污染治理迫在眉睫！
2007 年，江苏无锡爆发了供水危机，无锡市为了解决太湖蓝藻爆发带来的问题，于当年 8 月开始了流域治理机制上的创新尝试，让地方党政主要负责人兼任“河长”，负责辖区内河流的水污染治理和水质保护，即“河长制”。2016 年，中央全面深化改革领导小组第二十八次会议上，审议通过了《关于全面推行河长制的意见》 (下简称《意见》)，标志着全国范围内铺开河长制。2016 年 12 月11 日，中共中央国务院印发了《关于全面推行河长制的意见》提出构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护体制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。并决定 2018 年底前在全国范围内全面推行河长制。2010 年，昆明市将河长制、各级河长和相关职能部门的职责纳入地方法规，颁布了《昆明市河道管理条例》，使得河长制的推行有法可依，形成长效机制。2017 年底，昆明全面建立河长制，滇池流域 35 条主要入湖河道都成立河长，并建立了生态补偿机制。
2002 年，在全国审计工作会议上李金华审计长指出：“绩效审计是世界发达国家审计机关的重要任务，我们要抓住机遇，积极在效益审计方面进行探索。”胡泽君审计长在署党组 2017 年第四季度中心组学习（扩大）会上的讲话中提出：审计工作要紧扣我国社会主要矛盾变化，按照“突出抓重点、补短板、强弱项”的要求，聚焦促进解决发展不平衡不充分问题，聚焦促进提升发展质量和效益。审计监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，应深入贯彻落实党的十九大精神，创新审计理念，理清工作思路，积极开展绩效审计。
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第二节 文献回顾与述评
一、水资源研究
（一）水资源研究
水资源是基础自然资源，《不列颠百科全书》中将水资源解释为：“地球所属范围内的、可作为资源的水，包括地球表面地层中和围绕地球的大气中的水分。即地球包括其所有圈层中一切形态的水都是水资源。”水资源工作的基本任务就是要为水资源的开发、利用、管理和保护工作。由于以前人类对水资源的存在漫不经心，导致水污染现象明显，出现水危机。1988 年，WCED①指出：“水资源正在取代石油而成为在全世界引起危机的主要问题”。
鲍超（2010）认为城镇化和水资源既相互制约，也相互促进，已有的研究成功充分肯定了两者之间的联系。沈菊琴等（2018）以长江经济带发展战略为背景，对长江经济带的城镇化与水资源的耦合协调进行研究，得出了提高水资源综合利用水平的建议。李杉（2018）认为水资源使用和环境经济协调发展的措施包括坚持系统、长期、全局的指导思想；尊重自然发展环境经济；坚持适度原则。
（二）水污染及其水污染防治研究
李一平（2018）在分析水污染防治基本理论与方法时提出，水污染是指人类活动排放的污染物进入水体，且污染物数量超过了水体的自净能力，使其水质指标、水体物理结构等发生改变，进而造成水质恶化。水污染物，是指直接或间接向河流湖泊排放的能导致水体产生负面变化的物质。②水污染的类型繁多，按照分类方式不同，可以分成自然污染与人为污染；点源污染与非点源污染；连续排放源、间接排放源与瞬时排放源等。而水污染产生的负面影响则包括物理性、化学性以及生物性危害。
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第一节 河长制概述
一、河长制概况
（一）河长制的出台
中国水环境污染治理历程较长，但治理效果不明显。随着十八大以来，国家“五位一体”总体战略确定了生态文明建设的地位。在此背景下，河长制已成为了解决水环境污染的重要措施。河长制的起源和发展缘起于江苏无锡。具体出台历程如下表 2.1 所示。
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第二节 理论基础
一、绩效审计理论
（一）绩效审计理论的内涵
国家最高审计机关对绩效审计的定义作出了解释，其认为绩效审计是结合公共政策针对各项公共支出作出相应的评价。实行绩效审计有利于推进政府职能改变，改善政府服务治理、建设服务型政府。绩效审计评价标准主要有五种，第一是使用公众调查的结果；第二是使用国际行业标准或国内行业标准；第三是基于被审计单位制定的标准作为评价标准；第四是使用研究成果和专家意见作为评价标准；第五是对于事实清楚的审计项目只在审计报告中披露事实，不予以评价，让公众对于绩效优劣进行自行评判。
（二）绩效审计理论与河流治理绩效审计评价标准
绩效审计理论将其与传统的审计区分开。与传统的效益审计相比，它更加侧重于生态环境性以及公正公平性。传统的水资源绩效审计主要集中在水环境治理专项资金绩效审计，即主要考虑审计项目的经济性、效率性和效果性。结合河长制出台的背景，河长制背景下的河流治理绩效审计应该具备相应的特殊性，河长制背景下对河流治理实施绩效审计的主要关注点应该主要从社会效益、生态效益、经济效益等方面对相关河流治理进行审计。因此，在河流治理效果评价时使用绩效审计方式，就必然要求河流治理的绩效评价应当以政策落实执行效益、河流治理资金的经济性、合规性、合法性等方面的效益、河流治理的效果性等作为评价要素，把这三类要求下的观测变量作为其绩效审计的评价指标。
二、生态文明理论
（一）生态文明的内涵
人类生存和发展需要良好的生态环境。统筹好人与自然关系，坚持绿色发展，营造良好生态环境，是生态文明的主要内容。推进生态文明，就是需要正确处理好人与自然的问题。即要处理好人与自然的关系，获取有度，既要利用又要保护，促进经济、环境等多重因素的动态平衡，促进人与自然的和谐相处。生态文明的本质要求是尊重自然、顺应自然和保护自然。
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第三章 河长制背景下河流治理绩效审计理论要素...........................19第一节 河长制背景下河流治理绩效审计主体与客体.............................19
一、 审计主体...........................................19
二、 审计客体................................19
第四章 河长制背景下河流治理绩效审计评价指标体系构建............ 29
第一节 河流治理绩效审计评价指标体系现状......................29
一、现有评价指标体系取得的成绩............................29
二、现有指标体系的局限性.................................30
第五章 案例研究：以老宝象河为例..................................38
第一节 项目背景...........................38
一、制度背景.......................................38
二、老宝象河概述...............................38
第五章 案例研究：以老宝象河为例
第一节 项目背景
一、制度背景
2008 年，昆明市委、市政府在滇池流域全面实行河（段）长负责制，并将其纳入地方法规，昆明市各级领导分别担任市、县（区）、乡镇的河长，实行任期目标责任制，滇池流域治理取得成效。2010 年 5 月，昆明市颁布了《昆明市河道管理条例》，该条例正式将河长制涉及的河长等内容以法规的形式确定下来。截至 2017 年底，云南河长制组织责任体系全面建立。此外，在中央《关于全面推行河长制的意见》要求推行四级河长制的基础上，云南增设村（社区）河长，建立五级河长制；把水库、渠道纳入，实现河湖渠道全覆盖管理保护；发挥人大、政协作用，全面建立省、州（市、区）、县（市、区）三级督查体系。2018 年 2月，昆明市颁布了《滇池保护治理三年攻坚行动实施方案（2018-2020 年）》，提出了要降低各流域污染负荷，提高滇池流域的水质。
二、老宝象河概述
老宝象河作为昆明古六河之一。源于官渡区东南部老爷山，经小寨村至三岔河汇支流小何（源于阿底村）来水入老宝象河水库（径流面积 67.2 平方公里，总库容 2091 万立方米），出库后经大板桥、干梅子、大石坝、小石坝、小板桥、官渡镇龙马，在宝丰村附近汇入滇池。
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第六章 研究结论与研究建议
第一节 研究结论
通过在河长制背景下河流治理绩效审计的研究，笔者可以得出以下结论：论文通过对河长制背景下河流治理绩效审计内容的相关理论要素、河长制出台的背景、河长制概况、河长制河长工作的主要任务等进行深入研究，结合水资源管理理论、绩效审计理论、受托责任理论和生态文明理论等，探索建立河流绩效审计的审计方法和审计内容，构建河流治理绩效评价体系。本论文的结论包括以下几个方面：（一）老宝象河治理情况的结论。在河长制的背景下，经过十年的有效探索及其实践，滇池流域的老宝象河的治理初具成效。（二）相关制度体系的结论。自河长制颁布以来，昆明市积极响应，成立了相应的河长工作室，负责相应的河流的治理工作，并制定了完善的法律法规体系，推动昆明市内各河流的治理工作稳步进行。为形成上下联动、全民参与的治水大格局，2018，昆明出台了河长制“升级版”——对河长制各项工作目标任务进行细化，在体系上形成市、县、乡、村、村小组“四级河长五级治理”。昆明在河长制的背景下河水治理绩效审计的政策法规制度体系已经相对完善，分析时具有完善的政策法规体系支撑，有利于实现统计标准上的大格局审计。
参考文献（略）