生态治理目标导向的环境绩效审计研究--以A市退耕还林专项审计为例

1绪论

1.1选题背景
中共十八大，首次明确了生态文明建设的地位，将其纳入“五位一体”，这一决策部署在实施上主要包括生态治理、生态建设、生态增值的三大内涵。以修复保护为主要内容的生态治理便能达到推进生态文明建设的效果。在自然资源制度方面，自然资源资产负债表是党的十八届三中全会提出的崭新课题，此课题的终极目的也是为了生态文明建设。2014年，《环境保护法》中提到，环境保护规划的内容应当包括生态治理的相关理论，如目标、任务和保障措施等，与主体功能区规划有关；2016年，“十三五”规划中明确指出提高环境质量，加强生态环境综合治理，加快补齐生态环境短板，是当前核心任务；2017年，十九大报告明确提出污染防治是三大攻坚战之一。
目前森林现状表现为林层种类单一，林下经济发展缓慢，现有林地利用率不高等问题需要利用林业管理制度或农林相关政策来缓解，退耕还林作为生态治理的一项重大修复工程，对于我国生态环境护理有着极高的现实意义，有利于改善目前水土流失、全球变暖等生态现状。退耕还林建设有利于改善土地沙漠化的现状，权威部门调查显示，当前长江水域含沙量与输沙量减少程度在50%以上。除此之外，退耕还林也是脱贫致富的一大手段，国家机关为促进环保进程，让相邻地区脱贫致富，经国务院批准，已经实施了新一轮的工作，扩大了原有退耕还林还草规模，将任务重点向贫困省份倾斜。
在审计方面，“十三五”国家审计工作发展规划中明确指出：“对山水林田湖等自然生态系统保护和修复情况进行审计，重点监督检查退耕退牧还林还草、天然林资源保护、防沙治沙和水土流失综合治理等重点生态工程建设情况和相关政策措施落实情况。”2018年，审计署首次披露了批露了2016-2017年之间，长江经济带与生态环境保护相关的政策措施落实情况和资金管理使用情况。依据审计结果可知，生态环境保护工作正在有条不紊的进行中，但事后审计发现仍存在生态修复未达预期、开发管控存在薄弱环节等问题；再加上我国目前以财务审计为环境绩效审计的主要内容，合规审计为辅助内容，而环境政策绩效评价却严重不足。因此，利用环境绩效审计考察生态治理情况成为我国目前环境审计的一项核心措施。
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1.2研究目的与意义
1.2.1研究目的
环境绩效审计可以从环境行为的经济性、效率性、效果性等方面有效发现环境管理不当的问题，环境绩效审计可以验证政府部门受托责任情况的同时，还能在一定程度上反映人民群众对生态治理的终极诉求。
本文的研究目的如下：通过本研究希望能帮助生态治理目标的实现，通过研究环境绩效审计对生态治理的作用机制以及环境绩效审计的保障措施，构建生态治理目标导向下的环境绩效审计体系，达到全程监督生态治理的目的。通过明确环境治理主体的权力责任，并考察生态治理与经济协调发展的关系，将审计内容从资金使用绩效、项目绩效方面向制度完善方面提升，努力将专项资金审计向政策绩效审计方向深化，进一步研究退耕还林专项审计中的目标和侧重点，更好的检验生态治理成果，充分发挥环境绩效审计对生态治理政策的建议作用，更有利于生态治理目标的实现。
1.2.2研究意义
（1）理论意义
从国家治理的角度来看，生态治理的理论研究将扩充国家治理的理论内涵，而生态治理下的绩效审计是目前亟需研究的领域。本文的理论意义是从实现生态治理的目标出发，揭示环境绩效审计的职能，从纵向和横向两个维度来探宄环境绩效审计的作用机制，有助于丰富生态治理视角下的环境绩效审计理论，为绩效审计的研究提供一个新的方向，加大对生态治理制度方面的审计，也有利于生态治理理论的完善。
（2）实践意义
由于环境绩效审计的实践并非处于成熟阶段，有关自然资源绩效审计的实践经验相对较少。本文从退耕还林专项审计案例为分析对象，分析此次审计项目存在的问题及成因，并着重探究优化退耕还林绩效审计的建议，进而从审计的外部和内部角度完善生态治理下的环境绩效审计，有利于拓宽审计人员视角，明确审计范围，创新审计模式，对服务于国家治理和社会公众有更深刻的实践意义。
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2文献综述与相关理论

2.1国内外研究文献综述
2.1.1国内研究文献
（1）关于生态治理的研究
王家庭，曹清峰认为可以利用市场机制来解决京津冀地区治理强度不够、投入产出不科学以及受地方利益制约等问题，同时鼓励公众参与并监督的方式来实现生态资源以及要素的合理配置，促进生态治理政策的落实。
甄霖等通过绘制生态退化分布图和治理技术需求分布图，对现有技术进行系统挖掘和全面评价，形成生态治理技术评价报告，其建立的生态治理评价指标体系可应用于环境绩效审计研究。
方世南认为当前的生态治理思维呈现部落化、伪生态化，缺乏整体性思维，应遵循自然生态的发展规律，交融社会生态、区域生态合作共治、环境战略评价的引领优化以及生态制度约束对生态文化培育的促进规律。
孙欢，廖小平认为“国家治理的善性决定于其伦理合理性，而伦理合理性又决定于明确、合理的生态伦理价值定位。”国家治理合法性需要生态治理顺应生态伦理，因为生态治理不仅被公众所认同，它还满足善治的实现生态正义的全部条件。
刘洋，樊胜岳认为评估生态治理项目是否完成，不能仅以结果为导向进行评估，应构建“过程＋结果”综合绩效评价体系，这从新的视角对生态政策绩效进行分析，在文中也分别计算了中德合作造林、退耕还林、小流域治理和草原禁牧的综合绩效指数。
聂莹，樊胜岳将上述四项生态治理项目以公共价值的视角从公平、民主、效率、可持续、经济性、生态效果利益等方面进行校验评价，从而得出基于公共价值的生态治理政策绩效评价更科学。
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2.2生态治理和环境绩效审计的基础理论
2.2.1生态治理的涵义
当前，我国学术界有关生态治理的研究仍处于初步阶段，对生态治理的概念界定还没有形成共识。但对于生态治理是建设生态文明的具体实践过程这一观点，学者们都是非常赞成的。有的学者认为生态治理的概念随着治理理论的丰富和发展历经了三个方面的范式转换，“首先是从诊治到预防；其次是从局部治理到整体治理；最后是从政府管制到多元主体治理。”还有学者从治理的本质特征出发，将生态治理描述成“一种多元参与、良性互动、诉诸公共利益的和谐治理形式。”尽管学者们对生态治理概念的探讨角度不同，但都以维护良好的自然生态环境为出发点。
学者史云贵等人从狭义和广义的角度给出了生态治理的涵义。狭义的生态治理指在生态学原理的指导下，对稀缺的自然资源和环境污染进行防治与修复；广义的生态治理指的是在优良的生态治理体系中，多元主体以绿色价值理念为基本导向，通过多方参与、共同协商等治理方式共同处理生态层面的公共事务，做出满足大多数利益主体的决策，推动“自然生态－政治生态－社会生态”系统化的活动或活动过程。本文采用广义的生态治理概念来开展生态治理研究。
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3基于生态治理目标实现的环境绩效审计实施路径..................15
3.1环境绩效审计在生态治理中的作用.................15
3.1.1评价环保政策的落实效果..................15
3.1.2评价环保政策的科学合理性..................15
4A市退耕还林专项审计案例分析.................23
4.1A市退耕还林专项审计基本情况.................23
4.1.1退耕还林政策背景介绍.................23
4.1.2审计项目实施情况.................23
5完善基于生态治理目标导向的环境绩效审计对策.............35
5.1加强环境绩效审计质量控制..................35
5.1.1完善生态治理下的审计数据信息平台.................35
5.1.2创新生态环境绩效审计业务流程模式...............35

5完善基于生态治理目标导向的环境绩效审计对策

5.1加强环境绩效审计质量控制
5.1.1完善生态治理下的审计数据信息平台
审计数据信息平台存在的意义就是收集整理与生态环境治理相关的政策法规和典型审计案例。目前正在建立的云审计平台审计人员可以按照自己的时间、方式进行审计，无需关注使用何种计算机程序，也无需关注数据的存储、共享和工作时效性问题，唯一需要关注的就是审计任务本身，而云端看不见的繁琐技术全部留给技术后台来解决．并不需要知晓后台是如何运作的，关键是前台的使用是否便捷．是不是得心应手这种平台有利于推动审计工作的实施，提高审计效率。
但不同审计部门负责管理本部门的审计数据信息平台，注意审计数据信息平台的权限设置以及保密工作。审计数据信息平台应在审计机关内部应用，不得对外公开。
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结论与展望

参考文献（略）