第一章 绪论
1.1 研究背景
自然资源是影响人类社会经济发展的关键因素。起初，自然资源被认为是不具备“稀缺性”特点的物品，可以通过技术革新不断弥补和代替。但随着资源环境经济效益相关理论的出现，以及现实生活中自然资源枯竭带给人类生产生活的负面影响越来越多，学者们开始反思人类经济社会发展与自然资源保护的关系，并在理论和实践中不断探寻协调两者之间关系的方法和工具。1980 年，西方国家率先提出“可持续发展”理念，并对水资源、森林资源、能源储备等方面进行了审计实践。20 世纪 70 年代，针对不同自然资源展开的形式不一的审计探索在美国、加拿大等西方国家开展开来。1992 年，第一个国际环境审计工作组成立。二十多年来，开展的环境审计项目累计已达 2000 余项，涉及领域有各种能源、水资源、大气资源、土地资源、废弃物等。2010 年，第 20 届世界审计组织大会通过《约翰内斯堡共识》，将“资源环境保护”纳入全球各国相互合作、共同行动的规划中。2014 年英国审计署检查评估了其国内四年来森林资源、土地资源、水资源在内的 10 个领域的资源环保管理与保护成就情况。
我国同样意识到了资源环境问题的解决刻不容缓。两山论、生态文明建设的提出，无一不展现出党和政府对环保问题的高度关注。2017 年，党在十九大报告中明确提出“坚持人与自然和谐共生，推进绿色发展”。国家政策方针的落实不仅需要相关责任人的自律，更需要“他律”。审计监督是国家监督体系中一种重要监督形式，是一种法律授权具备威慑力的重要“他律”手段，自然资源资产离任审计正是考核监督领导干部绿色政绩情况的“他律”手段之一。
自然资源资产离任审计于 2013 年被正式提出。随后，其先后在文件中被描述为“健全生态文明制度体系”、“完善领导干部生态文明政策落实情况考核机制及定罚追责制度”的一项重要工作。2015 年 11 月 9 日，《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》（下文称《方案》）发布。2015 年到 2017 年期间，审计署下属全国各地审计厅、局在审计署带领下，在各省试点地区开展审计活动，总计实施了 827 个项目，共审核考察了 1210 个领导干部，积累了丰富审计执行经验。2017 年 11 月 29 日，《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（以下简称《规定》）发布，标志着自然资源资产离任审计正式被纳入经常性审计制度体系。
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
本文的理论意义包含两个方面。第一，对自然资源资产离任审计评价体系从系统性、全面性和时效性进行改进完善。缺乏系统性和全面性是现有审计评价体系的通病，导致实际给出的审计建议也呈现碎片化、片面化特征。本文运用的 DPSIR 框架具有完整的环境管理因果链，可以更全面地反映出领导干部任职期决策行为对资源环境造成的影响。同时，审计人员能根据改进后的审计评价指标体系对领导干部所辖区域资源环境变化背后原因进行深入挖掘，综合分析，提出如何更好地进行资源环境管理的意见。第二，尝试挖掘该领域理论研究的深度。本文进行了环境学、生态学、地理学与审计学等实质性学科的融合研究，构建审计评价指标体系，并通过案例研究和实证分析的结合，进一步增强了理论与实践的联系。
1.2.2 现实意义
本文研究有两方面的现实意义。一方面，完善领导干部考评制度。对领导干部肩负的资源环境保护管理责任落实情况进行考评，是自然资源资产离任审计的核心。对领导干部任职期间资源资产管理履职履责情况进行全面客观的量化评价，弥补过去片面考虑经济忽视生态的领导干部政绩考评体系的不足，让环境问题的解决变得“有迹可寻”、环保政绩考核受到应有的关注。另一方面，助力自然资源资产离任审计常态化的顺利开展。本文是在梳理现有理论研究和试点问题的基础上，发现不足，分析原因，找出解决对策，尝试构建更为完善的自然资源资产离任审计评价指标体系，希望能为实际中审计人员综合评价领导干部的环保履责情况、分析问题原因、提出改进建议提供参考。
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第二章 国内外文献综述
2.1 国外文献综述
（1）环境绩效审计的发展进程
环境审计相关研究发源于大约二十世纪六十年代末的西方。《寂静的春天》引发了人们对环境问题的广泛关注。Tomlinson P（1987）将环境审计分为了环境影响报告审计、政策执行审计、环境绩效审计、建设及投资项目影响审计、决策点审计、预测技术审计和程序审计等。该学者认为环境审计主要是对审计对象的各个环节及具体内容进行关于环境影响的评价，属于环境管理系统的一个组成部分，是一种评估组织行为是否合法，及是否达到环境目标要求的程序[1]；Lightbody（2000）认为环境审计除了环境评价外，还包括对包括环境评价的复核[2]。总体来看，国外多数学者普遍将环境审计视作环境管理工具的一种，在环境审计研究中，展现出浓郁的管理思想。
环境审计出现之前，绩效审计已经出现并得到一定程度的发展。二十世纪40年代末，一位叫阿瑟·肯特的学者提出了“绩效审计”的概念。约三十年后，最高审计机关国际审计组织从审计目的的角度界定了绩效审计的概念，即对政府工作实施的经济性、效率性、效果性进行审核评价。这是从绩效审计被提出至今最广为接受的定义，也是绩效审计别称——“3E”审计的由来。此后世界范围内，政府审计的重心逐渐由传统财务审计向绩效审计转变。
1995年，第15届国际审计大会上，INTOSAI公开认可环境审计审核的内容包含环境有关的财务资金信息、法律法规的合法合规性信息、环保项目投资建设绩效信息这一理念。4年后，由INTOSAI的环境审计工作组编制的《环境绩效审计指南》正式发布，给环境绩效审计提供了规范化的指引[3]，大大提高了这方面的审计工作效率。Jan Tinbergen（2004）以荷兰政府审计为研究对象，梳理总结了荷兰政府在实施审计过程中的经验和短板，并提议应将环境指标纳入对官员的绩效考核体系中，以推动绿色政绩观的形成，在荷兰形成环保节能的良好社会氛围[5]。
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2.2 国内文献综述
（1）自然资源资产离任审计内涵及目标
我国学者从不同角度对自然资源资产离任审计内涵进行了界定与解释。蔡春（2014）从审计类型角度提出观点，认为自然资源资产离任审计同时包含经济责任审计和资源环境审计的内容，又是两者的进一步延伸[19]。耿建新（2014）从审计依据视角，将自然资源资产离任审计界定为一种以自然资源资产负债表为审计依据的特殊审计类型[20]。孙玥璠、胡洋、武艳萍（2016）从审计评价内容角度提出，自然资源资产离任审计的审计评价内容融汇了经济责任审计、环境审计和领导干部自然资源产权管理制度责任评价部分[21]。蒋成飞、刘鹤飞、王坤（2016）等则将自然资源资产离任审计借鉴环境审计部分更具体化为环境绩效审计和资源资产专项资金审计[22]。总体来看，我国学者对自然资源资产离任审计内涵的探讨表现出逐步细化的特点。
学者们均认为自然资源资产离任审计的终极目标是为促进自然资源资产保值增值管理、推动实现国家生态文明建设，走一条绿色的可持续发展道路。在具体目标上，不同学者提出了不同观点，这些观点都为自然资源资产离任审计最终目标的实现提供了参考。陈波（2014）提出，对领导干部进行自然资源资产相关的离任考察，是为了强化领导干部资源管理和环保意识，帮助领导干部对经济、社会、环境三者协调发展的正确政绩观的树立；钱水祥（2016）等提到了另一审计目的是促进领导干部完善落实资源节约和环保治污政策[24]。
国内学者对自然资源资产离任审计审计主体的讨论，存有两种不同观点，即“一元主体观”和“多元主体观”。持“一元主体观”的学者认为只有国家审计机关有权力且有能力，对领导干部展开自然资源资产离任审计，并从不同角度论证了观点。刘明辉（2016）从法律授权和国家审计机关公共受托责任人特殊身份，这两个角度，阐释了国家审计机关和其他审计主体相比，在独立性、合法性上的优势[25]。钱水祥（2016）和安徽省审计厅课题组（2014）都指出了宪法规定自然资源产权为国家独有这一性质，薛芬（2016）结合国家审计机关在法律地位和自身特点，指出只有国家审计机关有能力和权力对为国家所有的自然资源资产管理情况进行审查核实。因此，自然资源资产离任审计的审计主体只能是国家审计机关[27]。而持“多元主体观”的学者则是考虑到了审计主体之间的交流与合作，如蔡春（2014）和陈献东（2014）均认为审计主体可以多元化，内审机构、中介组织等可以和国家审计机关展开交流合作，形成“三位一体”的审计主体，壮大审计力量。
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第三章 相关概念和理论基础.............................153.1 相关概念界定.................................15
3.1.1 自然资源及自然资源资产的要义..............................15
3.1.2 自然资源资产离任审计........................................16
第四章 自然资源资产离任审计评价现状、问题及对策................................23
4.1 自然资源资产离任审计评价现状及问题分析....................................23
4.1.1 自然资源资产离任审计评价的理论分析...........................23
4.1.2 自然资源资产离任审计评价的实践分析......................25
第五章 自然资源资产离任审计评价指标体系构建.....................................33
5.1 自然资源资产离任审计评价指标体系设计原则........................33
5.1.1 系统性原则......................................33
5.1.2 客观性原则.....................................33
第六章 自然资源资产离任审计案例分析—以 X 市市长为例
6.1 X 市基本情况介绍
6.1.1 区位情况
X 市地处海滨沿岸，陆地面积约 1324 平方公里，海岸线长度约 25 公里，气候温暖湿润，四季特征明显，资源物产富饶。主要河流有 5 条，已有水库 5 个，水资源存储总量达 2.1 亿立方米。境内盛产小麦、玉米、花生、蔬菜瓜果及各种海产品等。根据 X 市资源环境的实际情况，本文将对 X 市市长自然资源资产离任审计的评价重点放在水资源、土地资源和海洋资源上。
6.1.2 社会经济及发展情况
截止 2015 年底，长期居住在 X 市的人口总数为 87.6 万人，同比增长 0.57%，全年GDP 总量为 981.2 亿元，同比增长 9.3%。其中，第一产业增加值 53.2 亿元，同比下降1.1%；第二产业增加值 517.8 亿元，同比增长 8.8%；第三产业增加值 410.2 亿元，同比增长 11.5%。三次产业比例为 5.4∶52.8∶41.8。人均生产总值为 112324 元。全年实现的公共财政预算收入总计 800616 万元，同比增长 18.6%；预算支出总计 929001 万元，同比增长 17.9%。政府实现税务收入总计 1007968 万元，同比增长 39.6%。其中，国家税务收入总计 315758 万元，同比增长 0.6%；地方税务收入总计 692210 万元，同比增长69.6%。图 6-1，反映了 X 市市长 2012 年-2015 年任期期间所辖市域经济发展趋势，总体来说经济向稳向好发展。
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第七章 结论与展望
7.1 研究结论
自然资源作为人类生存和持续发展的重要物质基础，需要得到合理的开发、利用与保护。近几年，国家频频发布环保有关国家政策，先是将“绿色”列为五大发展理念之一，提出了“绿色发展”的理念；再是“两山论”的提出、自然资源资源资产负债表编制的探索，又将自然资源管理与保护提上日程。自然资源资产离任审计的提出，不仅体现着发展观念的革新，也掀开了审计评价领域崭新一章的。自然资源资产离任审计的提出，改变了传统观念中仅对领导干部进行“唯GDP”的政绩考核思路，督促领导干部重拾起原本就肩负的资源环境保护管理责任，并将其列入政绩评价、问责追责重点审计范畴，是对传统经责审计进行的响应时代和政策落实号召的重要延伸与填补。
通过研究，本文得出了以下结论：
（1）根据可持续发展、环境经济外部性、公共受托环境责任、关键绩效指标理论确定了自然资源资产离任审计的目标和评价方法，由自然资源资产的特点和自然资源资产离任审计的目标分析出自然资源资产离任审计评价的特点，并基于试点情况和现有文献中的评价指标体系情况，剖析了自然资源资产离任审计存在的不足之处。在此基础上，运用DPSIR模型构建了自然资源资产离任审计评价框架，从驱动力、压力、状态、影响、响应五个评价维度进行评价。以X市市长自然资源资产离任审计为例，设计了具体的自然资源资产离任审计评价指标，包括一级指标（5 项）、二级指标（23 项）两层评价指标，并根据查阅相关资源环境法规制度、采访专家意见的结果确定了各评价指标的评分标准。
（2）将构建的自然资源资产离任审计评价指标体系应用到对X市市长进行的自然资源资产离任审计中。以X市市长上任年前一年 2011 年为基准年，2015 年为离任年，采用期初比较打分法，通过求得X市市长在任的 2012-2015 年的资源环境管理与保护履责情况平均值，与 2011 年比较，结合X市签订的环保目标军令状中关于环境保护情况书完成情况，对X市市长各部分完成情况分别进行打分，结合运用层次分析法计算出的各指标权重，最终求得X市市长任期间管理保护资源环境履责情况综合评价。同时具体分析了其中存在的问题和整改建议。通过一个试点案例，详细说明了构建的评价指标体系具体应用方法。
参考文献（略）