垄断性国企国资监督考核体系的优化之审计研究

本文是一篇审计论文，本文的研究问题是在国资委以管资本为导向的职能转变的背景下，如何优化垄断性国有企业的国资监督考核体系？本文将以中国联通混改的案例进行分析，将核心大概陪我问题分解为以下几个问题？（一）原有的国资监督考核体系是什么？（二）为什么原有的国资监督考核体系不适用于混改后的垄断性国有企业？（三）如何对垄断性国有企业的国资监督考核体系进行完善与优化？

1引言

1.1选题背景与研究问题
随着国企改革的不断深入，国资委从“管人、管事、管资产”到以“管资本”为重点改革和完善国有资产管理体制是新一轮国资改革的核心要求与内容。在以管资本为导向的背景下，针对国有资本的监督考核体系，仍然存在以下两个问题：第一，构建三层架构的国有资产管理体系是以管资本为导向的国有资产监管核心，在现行国资监督考核体系下，如何进行管资本为导向的国资监督考核这一问题并未得到解决。国资授权委托链条中两个层级在权力配置上存在差异：国资委将经营授权下放，授予国有资本投资营运公司行使资本配置决策权，经营性国企被授予资产经营权。新型国资委托授权经营体系下使多层级考核体系的建立存在必要性，同时对每一层级的考核指标也是不同的，因此原有的考核体系存在缺陷，应依据委托链条中两级权力配置差异研究如何改进现有的国资监督考核体系；第二，在垄断性国企进行混改后，引入非公有资本导致股权多元化，同时由于战略投资者的进入，企业的产业布局、创新业务及资本配置方式都发生改变，在这种背景下，原有的针对公有资本的考核体系在新的结构之下，对创新能力的考核上指标不够完善，对经济绩效与公共绩效的结合进行考核的维度也是不完善的，如何在保证国有资产不流失的情况下实现国有资本保值增值与国有资本战略性布局的双重目标，是以管资本为导向的国资监督考核监督体系改革实践当中所需解决的重点问题。同时，混改将联通作为改革试点，而在过去通讯行业一直是难以进入的垄断性国企，而原有的国资考核并未针对垄断性国企作出特别规定。国有资本管理监督考核需要进一步强化国资保值增值考核，并且在评价考核上应由原来的一刀切向差异化转变，分类考核体系建立存在必要性。
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1.2研究现状与存在不足
近年来，随着我国国企改革进程的不断深入，大量学者在对国企混改的历史、进程以及面临的问题进行了大量探究，也有部分学者对我国以管资本为导向的国资相关改革问题进行探究，并且开始关注国有资本如何在配合产业政策的实施以及与多元化产业领域配置的适应性问题进行探讨。
有关“管资本”为导向下国有资本投资运营公司的监管的发展等方面的研究有一定成果。有关国资考核这一命题的研究是近些年在国资委职能转变后才开始的，研究的历史较短，成果也较为单一，没有进一步的探索。大部分针对这一命题研究的学者都提出要建立分层级的监督考核体系，也提出要做强做优国有资本，就要加强创新能力等方面的考核，但是并没有学者针对该命题设计具体的考核指标。尤其是在我国国有企业混改的大背景下，如何对混改后的垄断国有企业进行以管资本为导向的国资监督考核，实现现国有资本保值增值与国有资本战略性布局的双重目标，这一问题并未得到解决，特别是该体系下的监督机制设计依然模糊。
因此，本文与以往研究视角的区别是本文是基于混合所有制改革的大背景，采取案例研究的方法，对国资委以管资本为导向的国资监督考核体系进行优化，并根据垄断性国企的分类构建分类别的考核体系，适用于联通的混合所有制改革。
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2文献回顾

2.1关于混改的相关研究
随着国家供给侧结构性改革的思想引导，国有企业改革和发展的主攻领域日益聚焦于如下几个方面：一是以管资本为主推进国有资产监管体制改革；二是按照供给侧结构性改革的要求继续去产能、去杠杆，按照发挥国有经济的影响力和控制力，做强做优大国有企业的要求，着力推进并国有经济在产业上的战略重组和在企业层面的资产重组；三是在企业所有制改革上，以混合所有制改革为核心，通过明晰产权、明确国有企业的市场竞争主体地位，提升企业的发展动力和竞争能力；四是推进国有企业公司制改革，建立新型现代企业制度；五是坚持把党的领导与公司治理结构和治理机制相融合，发挥党对公司重大决策的政治决断作用。
在这段时间，我国的混改有了一定的成果，但是也遇到了一些挑战。首先，近阶段的混改虽然取得了积极的成效，但也遇到了一定的困难。因为现存法律的限制，因此企业与国资委之间的关系并没有在法律上得到清楚的界定，并不是完全实现了管资本这一职能转变的要求，只有国资监督管理的体系进行转变，才能适应国企混合所有制改革的发展。其次，部分国企虽然完成了混改，实现了股权多元化，但公司的治理结构仍未得到改善，仍存在国有资本占决定权的问题。
但即使混改存在着许多挑战，它对我国国企经营效率在多方面的促进作用仍然是不能忽视的。根据我国的政策导向，要大力推进国企的混改力度，同时加强垄断性国企的混改力度，在垄断性企业进行混改，得到的效率比其他企业更高，并且混改对国企的政策性负担有明显的减弱作用。混合所有制经济不仅可以促进各种所有制资本的相互融合与发展，弥补不同资本的缺点之外，还能够激发国有资本生命力，促进其竞争优势的强化，提高国有资本的增值能力，其根本宗旨在于既更好地发展公有制经济，也更好地发展非公有制经济。
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2.2以管资本为导向下的国资监督考核的新问题
在管资本的导向下，对我国国资监督管理体系的完善新一轮国资改革的核心要求与内容。“管资本”一词实质上是针对国资委“管人、管事、管资产”的原职能定位所提出，在以管资本为导向的国资改革的内涵与内容理解上，以《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》为依据，实质上涉及三个核心问题：一是处理好国有资本出资人与行政属于之间矛盾，即解决国资监管干预过多、政资不分、“越位、错位、缺位”问题；二是进行国有资本优化配置的问题；三是设计以管资本为导向的国资管理体系、运作机制和监管方式的问题。针对国有资本的考核监督问题，结合现有相关研究，依然存在着两个重要问题有待解决：
（1）国有资本委托经营链条中两级权力配置差异对考核体系的影响
新近研究对以管资本为导向的国资改革相关问题讨论着重从构建科学合理的国资管理体系作为切入点，通过对国有资本管理主体的层级划分以及分层授权，以解决国有资本出资人与其行政性特征属性之间矛盾。构建三层架构的国有资产管理体系是以管资本为导向的国有资产监管核心，三层主体应明确各自的职责边界，国资监管机构对该管的要科学地管好不该管的绝不越位；国有资本投资、运营公司则通过授权经营体制开展资本运作。在三层国资经营架构构建的基础上，谢志华进一步深入对三层结构当中的经营授权、委托代理等问题做出了探讨，研究提出授权经营与授权监管是两权分离关系中的两个方面，授权经营必然要授权监管，否则两权分离的关系不可能发生，终极所有者将投资权授予专业化、专家化的经营者经营，中间出资者被授予资本经营权与资产经营权，中间出资者将资产经营权进一步委托实体企业，形成完整的授权代理链条。
国有资本投资公司是发展我国混合所有制经济的“催化剂”，主要负责国有资产的投资经营和存量资产的流动与重组，通过股权经营、资本运作和兼并整合，发展成具有竞争性的企业。国有资本投资公司行使出资人权利，参与企业治理，通过资本在市场上的流动，实现资本增值。国有资本投资公司的投资方向应体现和符合国家意志，与国家利益保持一致，将有实力和已具有金融投资功能的央企集团改造，成立若干家国有资本投资公司，并且应以直接投资为主，自主投资、跨领域投资，同时保持政府、国企与国有资本投资公司管理层之间的人才流动畅通。
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3概念界定与理论分析........12
3.1概念界定........12
3.1.1垄断的相关概念........12
3.1.2混合所有制改革的相关概念..........12
4中国联通混改案例概况与研究方法........18
4.1案例背景..........18
4.1.1国企混改的背景..........18
4.1.2国资委职能转变的背景..........18
5５中国联通混改案例分析........33
5.1中国联通混合所有制改革的特点分析.......33
5.1.1中国联通混改方案特点总结.........33
5.1.2垄断性国企的特点与分类..........33

5中国联通混改案例分析

5.1中国联通混合所有制改革的特点分析
（1）垄断性国企的特点与分类
垄断性国有企业具有其自身的特点，包括自身垄断性、具有规模效应、在满足经济属性的同时要满足公共属性，具体如下：
第一，垄断性。垄断性国企通过借助国家的力量，采取各种排他性的措施，对自有竞争产生限制，其他竞争对手无法公平参与竞争，导致垄断性国企自己可以拿到超额利润，就是其垄断性。
第二，规模报酬递增效应。在其他条件都没有发生变化时，如果企业的生产报仇是规模递增的，那么由少数几个大规模的企业生产通常要比由多个小规模企业生产更有效率。
第三，同时要满足经济目标与公共目标。首先，垄断性国企因为属性问题，要负责承担满足公共目标，包括民生、宏观调控、社会稳定等；其次，垄断性国企作为一个企业，也要实现利润与价值最大化，这是由其经济属性决定的。
第四，在我国的许多基础产业中，垄断性国企成为其中的中坚力量。
第五，垄断性国企的投资额巨大。根据我国国情，大部分垄断性国企都是关系到我国的基础产业或者资本密集型的行业，这些行业需要大额投资以满足设备、人力、资本规模等方面的要求。同时，因为这类产业的建设周期长，相应的其投资回报时间也较长。
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6研究结论与启示

6.1研究结论
本文通过从联通混改的路径入手，根据联通混改的方案以及混改后实施的一系列措施进行分析，对原有的国资考核体系在垄断性国企进行混合所有制改革后的适用性进行研究，优化原有的国资监督考核体系，得出以下结论：

参考文献（略）