第一章 核心概念与理论基础
一、 核心概念
（一）行政决策
1. 行政决策的概念
在行政学中，行政决策是当之无愧的核心概念。这是因为无论在行政组织学中，还是在行政行为学中，行政决策都是重点研究的对象。在行政决策中，“行政”划定了决策的性质、范围与特征，“决策”点明了行政组织的目标和行政行为路径。
从决策的来源考察，可以发现决策几乎贯穿人类整个的发展历程：从上古时期的朴素决策思想，到文字产生后人类决策活动进入了新的时期。在我国，“决策”一词最早见于《韩非子·孤愤》中“智者决策于愚人，贤士程行于不肖，则贤智之士羞而人主之论悖矣。”《周易》也因其中包含预测决策思想和“定吉凶”、“定天下”的政治决策思想，因此有学者认为其是我国现存最早的决策科学大全。另外，在《六韬》、《孙子兵法》、《三十六计》、《尉缭子》、《荀子》、《战国策》、《资治通鉴》等古代经典文献中也蕴含了丰富的决策思想。这些传统典籍并不属于专门的决策论著，主要以儒家决策思想、兵家决策思想为主流，多为经验决策，更多依赖于决策者的智慧、地位、资源和“神祗的示意”，远未达到决策规划化、程式化的水平。“如同人类自身发展规律一样，人类决策的行为和理论也经历了由不成熟到成熟，由蒙昧型、经验型到科学型、法治型的发展历程。”
我国古代经典文献中的决策思想并非是严格意义上的决策学或是决策理论，具有现代科学意义上的决策诞生于西方管理学，成为具有理论意义的决策学已是20 世纪初。决策学的发展经历了从“经济人”假设到关注决策者个体行为与心理差异，再到决策者与环境、与其他学科的融合三个阶段。这三个阶段中，决策者、环境、信息作为决策的重要组成要素作用逐步突显，决策的概念也逐步明晰。概括而言，决策有决策主体、决策对象、决策目标、决策体制、决策程序、决策信息、决策方法、决策环境、备选方案、决策后果等要素，具有认知性、目标性、过程性、优化选择性、预测性等特征。基于此，决策可以定义为：决策主体为实现一定目标，运用相关信息，按照一定程序做出的决定，或是选择行动方案的过程与活动。根据不同语境，决策呈现两种状态：一种是静态的决策方案本身；另一种是动态的决策过程。
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二、 理论基础
（一）责任政府理论
《布莱克法律词典》中认为责任政府“这个术语通常用来指这样的政府体制，在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败时，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职”。因此，责任内阁制几乎是责任政府的代名词。从封建社会的君主整体下的“国家”对“人民”无责任，到进入民主社会后的“政府”对“人民”有责任，责任政府作为一个近代西方民主政治下的概念，国家观念的改变、代议制的不断完善对其发展的促进功不可没，而这也就不难理解责任政府与责任内阁制的几乎可以通用的原因。而随着民主政治的不断发展与完善，“责任政府”也在与时俱进的变迁。《布莱克维尔政治学百科全书》中认为，责任政府是“一种需要通过其赖以存在的立法机关而向全体选民解释其所作的决策并证明这些决策是正确合理的行政机构”。由此，责任政府便不仅仅是责任内阁制政府的代名词，也可以涵盖所有的民主政府。2张成福教授认为：“民主政治与民主行政在本质上必然是责任政府。责任政府意味着政府能积极地回应、满足和实现公民的正当要求，责任政府要求政府承担道德的、政治的、行政的、法律上的责任。同时，责任政府也意味着一套对政府的控制机制”。具体而言，责任政府有最广义、广义和狭义之分。最广义的责任政府指的是政府能够积极的对公众的利益和需求做出回应，通过采取富有成效的措施来维护、与实现公共利益和需求。广义的责任政府指的是政府能够正确履行其应尽的各项法律及社会要求与期待的义务。即政府不仅需要正确的做事（to do thing rightly），还要做正确的事情（to do right thing）。狭义的责任政府指的是当政府及其公务人员因违反法定义务、违法行使职权而需要承担的法律责任。责任政府理论的发展历经了芬纳(Herman Finer)和卡尔·弗瑞德里奇 (Carl Fredeirek)关于行政责任(administrative responsibility) 如何实现与保障的争议、吸收了戈文·斯塔林(Grover Starling)关于行政责任价值（回应、弹性、能力、正当程序、责任、诚实）证成的分析，涵盖了库珀（Terry L .Cooper）关于行政责任是由客观责任和主观共同构成的观点。此外汲取了其他关于责任、权力、以及其他相关理论的精髓与价值内核。在这种意义上，责任政府是最广义概念下的一种理想状态下的政府。
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第二章 行政决策的机制及其追责中领导人责任类型
一、行政决策机制发展概述
行政决策机制是对行政决策主体职责配置、程序运行、决策结果反馈与责任追究等内容的制度化规范，既是行政体制的重要组成部分，也是行政行政决策民主化、科学化的具体制度保障。行政决策机制并非一成不变，完善的行政决策机制需要根据社会的变迁不断作出适应性调整。随着我国在政治、经济、社会改革的不断深化，对行政决策民主化、科学化、法治化的需求日益强烈。具体而言，行政决策民主化是行政决策科学化、法治化的前提和基础，行政决策科学化是行政决策民主化与法治化的必然要求与最终目的，行政决策法治化是行政决策民主化与科学化的有力保障。由此可见，行政决策的法治化对于行政决策优化的重要作用。行政决策法治化的前提是有法可依，核心是依法决策，保障是违法必究，因此，“法”是法治化的前提与关键。在行政决策机制中，“法”作为依据最直观的表现形式就是“法制”：行政决策法制不仅为行政决策提供了权责分配与程序运行的依据，也为行政决策追责提供责任认定的依据。因此，丰富与健全的法制是推动行政决策机制不断发展、完善的依据、动力与保障，行政决策法制的发展也是行政决策机制变迁最直观、生动的表现。
（一）行政决策法制沿革简览
我国行政决策的法制建设主要经历了五个阶段。由于我国特殊的历史国情与政党制度，在行政决策法制发展的过程中，可看出中国共产党对行政决策法制建设与发展的领导、引导，这也从侧面反应出在行政决策机制中，共产党在行政决策中的特殊地位和作用。
1949 年至 1957 年是行政决策法制的初创时期。这一阶段虽然没有关于行政决策的专门立法，但是在法律的创制上功不可没，客观上为行政决策法制建设提供了间接指导，因此可以称为新中国行政决策法制建设中的一个“黄金时期”。但由于当时国际环境和国内形势的波谲云诡，这一时期的法制建设带有浓厚的斗争性与政治性。另外，将领导的指示等同于法律也是这一时期较为鲜明的特点。总结这一阶段行政决策法制的特征可以概括为：对于法律科学性的关照明显不足，对于现实问题的回应性不够，法律的客观性、规范性亟待提升。
1957 年至 1976 年是行政决策法制的停滞与破坏时期。这个阶段新中国刚刚建立起来的法制遭受了两轮致命的打击。“大跃进”运动高潮的到来使得党和国家领导以及全国民众将关注重点与行动中心转为在工、农等产业的极速发展，从而忽视了法制的建设；“文化大革命”则是一场全国范围内的法制被摧毁、沦丧的浩劫。整体的法制已经遭到了毁灭性打击，因此在这一时期的行政决策法制也几近遭遇灭顶之灾。
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二、行政决策追责中领导人责任的多元类型
领导人在行政决策中角色的多元化，导致其在行政决策追责中承担的责任具有复合性特征。根据行政决策追责的依据和领导人在行政决策中的作用、影响，在行政决策追责中领导人可承担的责任有法律责任、政治责任、行政责任、党纪责任和道德责任。
（一）法律责任
尽管行政法学中并没有与行政决策相对应的概念，法律对行政决策调整作用的重要性却已得到理论界与实务界的广泛共识。行政决策的法律属性体现在以下三个方面：一，行政决策法治化以行政决策法律化和制度化的形式呈现，是行政决策民主化、科学化的前提和保障；二，在行政决策法治化背景下，行政决策与法律有密切联系；三，行政决策法治化的制度环境与时机日趋成熟。1法律具有的引导、评价、制裁功能同样体现于行政决策中，但区别于其他责任的追究，法律责任具有追究依据法定、由国家强制力量保障实施的特征。并且，法律责任无法用其他责任来免除或置换。“建立责任政府，应当强调政府的法律责任，切不可用道义责任、政治责任来代替和冲击法律责任，使本应纳入法律责任范围的责任通过道义责任和政治责任予以解决。”2行政决策追责中领导人法律责任的重要性毋庸置疑，然而可惜的是，法律责任在理论研究中的热闹场景并未被映射到行政决策实务中去，至少目前，全国人民代表大会或者其常委会都没有作出过法律、行政或司法行为违宪的决定。
行政决策追责中领导人的法律责任包括刑事责任、民事责任与行政法律责任。 “一般来讲，行政法律责任的成立并不要求有危害结果，只要行为人的行为违法就应该承担相应责任。但领导责任是一种比较特殊的责任，在性质上是一种非直接责任，带有某种连带性质，是与其下属因上下级关系而产生的连带责任，要求领导责任的成立有危害结果实际是这种连带责任有限性的一种体现。”领导人责任有直接和间接之分。直接责任是指因其自身违反相关职责义务而产生的不利后果；间接责任是指其因领导身份而与下级之间产生的连带责任。本文中行政决策追责中的领导人责任指的是领导人在行政决策中的直接责任。因此，行政决策追责中领导人的法律责任至少需要满足以下三个条件之一：第一，领导人在行政决策中主观上存在过错。第二，领导人在行政决策中存在违法行为（例如不按照法定的决策程序进行决策、收受贿赂等）；第三，领导人在行政决策中失职或造成了一定的危害后果。
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第三章 行政决策追责中领导人行政责任认定历程回溯与价值分析 .......... 79
一、行政决策追责中领导人行政责任认定历程回溯 .................... 79（一）领导人行政责任认定法制历程回顾 ........................ 79
（二）行政决策追责中领导人行政责任认定嬗变 .................. 83
第四章 行政决策追责中领导人行政责任认定现状--基于案例分析 .......... 93
一、行政决策追责中领导人行政责任认定的案例及现状 ................ 93
（一）案例选择及基本情况介绍 .................... 93
（二）行政决策追责中领导人行政责任认定现状概述 ............. 100
第五章 行政决策追责中的领导人行政责任认定--基于 AHP-FCE 评价方法 ... 147
一、行政决策追责中领导人行政责任情节认定的 AHP-FCE 适用性分析 ... 147
（一）行政决策追责中领导人行政责任认定的责任情节 ........... 147
（二）AHP-FCE 的基本理论 ................. 148
第六章 完善行政决策追责中领导人行政责任认定相关措施
一、明确行政决策追责中领导人行政责任认定的归责原则
（一）行政决策追责中领导人行政责任认定的原则
行政决策追责中领导人行政责任的认定应当遵循权责一致原则。领导人的行政决策权力属于行政权力中的一种，行政权力作为公共权力最重要的组成部分，本质上来源于公民对其自身部分权利的让渡，相应的“当每个人和其他人同意建立一个由政府统辖的国家的时候，他使自己对这个社会的每一成员负有服从大多数的决定和取决于大多数的义务”。由此可见，这既是一种契约关系，也是一种委托--代理关系。行政决策权力在本质上是归属于公民，因此公民是委托者；而行政决策领导人仅是该权力的行使者，也就是代理者。行政决策的价值导向在维护公共利益和促进社会和谐，但遗憾的是，任何权力都具有内在矛盾的属性，委托--代理关系也同样具有难以克服的矛盾：一方面表现在权力对于社会治理与服务调控的不可或缺性，另一方面则表现在权力的实施者由于权力的“私掌”而造成其本身及权力的异化冲动与事实。权力自身本无善恶，但是漫长的历史发展无不印证了这样一条原则：一切拥有权力的人都可能产生滥用权力的冲动与行为，正如委托与代理双方之间难以调和的利益冲突。对此，孟德斯鸠曾一语中的的指出“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力”。对权力进行规范与控制的途径多种多样，究其本质也几乎沿袭着通过将义务和责任相互联结、通过禁止与惩戒的方式加以引导，由此“权责一致”在本质上就是通过一定的“责任”来约束与控制“权力”的途径之一。正如委托与代理关系中以订立契约的方式规范双方权利义务，权责一致原则一方面可以体现出法律规范层面对权利与义务之间的辩证关系，权力与责任的对应性正如权利与义务的对应性，呈现出互为前提的平衡。同理，行政决策追责中领导人行政责任的认定也必须是以其享有的行政权力为前提与标准。对行政决策追责中领导人行政责任认定的最大难点之一就在于行政决策难以通过明确的制度与规范进行全面的约束与控制，行政决策在制定与执行中存在极大的不确定性，并且其带有的价值导向与诉求，要求的弹性、灵活性也难以在法律的框架内一一对应。在这种情况下，权责一致原则内涵中的权责不可分割、互相对应、彼此渗透以及价值序列的意蕴就通过责任对权力的约束体现出来，成为行政决策追责中领导人行政责任认定应当秉持的基本原则之一。
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结语
参考文献（略）