三亚市“区直管社区”管理体制改革之行政管理研究

本文是一篇行政管理论文，通过对三亚市“区直管社区”管理体制现状进行分析和探讨，提出目前存在的一些问题以及对策建议，完善“区直管社区”管理体制，理顺社区管理中各主体间的关系，改良基层社会管理体制，实现政府行政管理与社区自治的有效衔接和良性互动，旨在对国内其他城市的社区管理提供参考和借鉴。

一、绪论

（一）研究背景及意义
1.研究背景
自改革开放以来，我国不断深化经济体制改革，同时也逐步推进行政体制改革，这使得单位制解体进程不断加快，许多城市居民逐渐脱离单位成为社会人，能否对这些社会人进行有效管理是对我国城市基层社会管理能力的重大考验，社区作为城市基层组织，承担着大量基层社会管理职能，其管理体制的改革与创新也迫在眉睫。
随着单位制的解体，以往由单位组织承担的社会管控职能也纷纷转移至社区，这使城市社区发展面临着诸多困境。社会结构的全面变革导致在社区层面爆发了许多社会矛盾和社会问题，这些问题的解决有赖于社区自身探索来使其体系更加完善，但更需要在政策、体制等方面进行创新。随着经济社会的发展和城市化进程的加快，城市规模逐步扩大，城市人口快速增加，许多城市针对现有的“市－区－街道－社区”四级管理体制进行了精简管理层级、提高服务效能的城市管理体制改革。1987年11月20日，三亚市升格为地级市，经过近30年的发展，特别是建设海南国际旅游岛成为国家的重大战略部署之后，三亚的发展势头已不可阻挡，为避免城市发展中的管理缺失和管理滞后问题，三亚市启动了“撤镇设区”探索，于2014年1月经国务院批复同意三亚市撤销海棠湾镇、吉阳镇、凤凰镇、天涯镇、育才镇、崖城镇等六个镇，设立海棠区、吉阳区、天涯区、崖州区等四个区。三亚市为加快城市建设步伐，统筹推进城乡一体化建设，于2015年年底彻底完成“撤镇设区”的行政区划调整工作，即由原来的“市直管镇（区）”模式，转变为现在的“市－区－社区”管理模式。三亚市政府通过简政放权，将大量市级政府行政管理职权下放至区级政府，同时将公共投入向社区倾斜，将政府服务平台前移至基层社区，实行属地化管理，最大限度方便群众办事，有力促进了社区的健康发展。撤镇设区后，社区自治功能进一步得到强化，居民服务需求进一步得到满足，基层便民服务进一步得到充实，社区工作队伍素质进一步提高，社区基层党组织的向心力、凝聚力进一步增强。
2.选题意义
社区是城市社会的一个重要载体，与推进政治民主化进程、城市政治经济协调发展、构建稳定和谐社会密切相关。随着单位制的逐步解体，社区已成为政府进行社会控制、实现社会稳定的重要环节，原有的社区管理体制与政治经济社会发展之间的适应性失衡问题日益明显，加快城市社区管理体制改革势在必行。而我国的城市社区管理仍处于探索性实验阶段，研究基础较为薄弱。到目前为止，有关城市社区管理文献的政策解释研究较多。
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（二）国内外研究现状
1.国外研究概况
1887年德国社会学家滕尼斯首次在《社区与社会》一书中提出自己的社区理论：社区与社会是被人们假设出来的极端结构，虽然它们都可作为一种理想类型的社会关系，但两者是截然不同的对立物。从社会联系与社会结合的纽带性质出发，社区是指具有共同习俗和价值观念的同质人口组成的关系密切、互相帮助的人性化团体；与社区相对应的社会则是由具有不同习俗、价值观念、靠契约维持关系、彼此有分工的异质性人口组成的。腾尼斯还认为，在欧洲的社会关系越来越朝着现代化的方向发展时期，在现实世界中，人类组织都是处于社区和社会这两个极端的假设结构之间。
之后，各类学者们也相继对社区的概念及功能做出了研究和探讨，例如以齐美尔、沃思为代表的社区失落论，以帕克为代表的人文区位学理论。随着西方工业化进程的加快，西方国家的社区治理理论研究逐渐成熟，从以政府进行社区建设逐步走向利用民间资源，政府、社会组织和社区居民多方参与。综上所述，西方学者对社区研究的重点主要集中于社区治理理论与社区管理体制。
上世纪60年代，加拿大学者罗斯、英国学者巴腾等社会学家均对社区管理体制的组织结构进行了研究，描述了非指导性社区工作运行模式。到70年代，美国学者罗斯曼重点研究了社区的发展、规划，提出了三种经典模式，即地区发展模式、社会策划模式和社会行动模式。这些相关研究为国外社区管理的研究奠定了基础。此外，国外一些关于公共管理理论的研究成果也为社区管理体制的研究奠定了基础。至今为止，国外关于城市社区的研究已有100多年的历史，国外关于社区管理体制的研究已比较成熟，提出了多种社区管理类型。由于各种文化和生活方式并存，发达国家在其历史背景的影响之下，形成了不同的社区发展模式，其中最具有代表性的是：以美国为代表的社区自治型模式；以新加坡为代表的政府主导模式；以日本为代表的混合型模式。
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二、三亚市“区直管社区”管理体制改革实践

（一）“区直管社区”管理体制概说
1.传统社会下的街居制社区管理体制
中华人民共和国成立以来，党和国家逐渐把工作中心从农村转移到城市，为加强城市管理工作，很多城市设立了街道办事处和居委会。1980年，全国人民代表大会常务委员会颁布了《城市街道办事处条例》和《居民委员会组织条例》，恢复了在文革时期遭到破坏的街道办事处和居委会的机构职能，此后，街道办和居委会进入了一个大发展时期。
由于社会的发展和转型，我国开始将管理重心转移至街道，许多行政职能部门把任务直接下放到街道，有的街道甚至还承担着部分经济职能。此外，街道办和居委会获得的权力十分有限，上级政府不仅在财政经费和人员编制方面对其严格限制，且街道办和居委会也不享有独立完整的行政管理和执法权。随着无业人员和外来人口的逐渐增多，街道和居委会开始无力承担繁杂的管理服务工作，街居制的弊端越来越明显，其在实际运行过程中也出现了不少问题。
2000年，中央办公厅国务院办公厅印发《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，提出了加强和改进城市社区居民委员会建设的目标任务是：到2020年，努力使全国城市社区居民委员会的组织体系更加健全，社区居民的组织化程度明显提高；社区居民自治范围进一步扩大，社区民主管理制度日趋完善；社区管理和服务能力显著增强等。在各地不断探索社区管理体制改革的过程中，“区直管社区”管理体制应运而生。
2.“区直管社区”管理体制的基本架构
“区直管社区”顾名思义，即由区政府直接对社区进行管理。新社区组织形成以社区党工委为核心，社区居委会、社区服务中心及社会组织为支撑的整体架构，社区党工委是区域性建制党委，直接受区委领导。社区服务中心在区政府的直接领导下，同时接受区政府及其职能部门的指导和监督。社区党工委统筹区域内党务、政务工作，领导社区服务中心，但不承担经济工作职责。社区居委会负责收集各方面的意见建议，对社区建设及重大管理事项进行探讨，代表社区居民和驻区单位对社区各项事务进行民主决策、管理及监督，引导群众自觉参与社区事务，同时监督社区服务中心的工作。在具体的实施过程中，各地“区直管社区”组织结构虽略有不同，但其内涵基本相同，即社区居委会、公共服务中心及其他组织在社区党工委的全面领导下开展工作。
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（二）三亚市“区直管社区”管理体制改革背景
1988年海南省建省之际，三亚市由县级市升格为地级市，由于三亚地理位置特殊，形成以旅游产业为龙头的经济格局，在政府机构设置上也施行特殊的设置，即地级市不设市辖区人民政府，地级市人民政府直管乡镇人民政府。原来设有的河东区、河西区街道办事处改设为河东区、河西区管理委员会，列为政府的派出机构，即行使辖区内街道办事处的职能，又负责辖区内的农村一级经济社会建设指导工作。经过近30年的发展，特别是海南国际旅游岛建设成为国家重大战略部署之后，三亚市的发展势头已不可阻挡，但迅猛发展中出现的交通道路拥堵、环境噪声污染、流动人口管理、市容秩序维护等困扰城市发展的矛盾问题突显，城市管理任务日益繁重、管理责任不断加大，三亚城市管理的重要性甚至已经超过了经济发展。
改革前，三亚的城市管理模式是“市政府一管委会一社区”＋“市政府一镇政府一村委会”，按照传统的说法，就是“一级政府，二级管理”＋“二级政府，二级管理”。这种管理模式开创了市直管乡镇的先例，充分体现了“小政府大服务”的改革精神，这种模式对三亚推进城乡一体化建设，加强社区组织建设管理，提升城市管理水平，发挥了重要作用。但随着三亚的快速发展，这种管理模式导致的管理缺位、管理滞后的弊端日益凸显。在运行中，经常把河东区、河西区管委会当作区一级政府来落实工作，而管委会不是一级政府，也不是政府的组成部门，只是够级别的街道办事处类办事机构，没有审批权、执法权，在运行中存在有职无权、管理不到位等一系列问题。随着三亚城市化建设的快速过程，城市管理工作任务越来越重，要求越来越高，管理工作不仅加重于管委会，而且延伸到了社区居委会，三亚市各社区承接了政府许多基本公共管理工作。如消防的日常检查汇报、医疗保险、工会、残疾人、城市经济调查等工作，社区居委会具有一定的行政化色彩，但这不符合《居民委员会组织法》的规定，也容易出现管理和服务上的不足，对社区的长远建设和发展非常不利。
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三、三亚市“区直管社区”管理体制改革存在的问题..........15
（一）社区行政化倾向加剧，社区自治体系有待完善...........15
（二）社区法律制度体系尚不健全.............15
（三）区域改革与全局环境对接脱节..............16
四、国内“区直管社区”改革经验...........18
（一）国内“区直管社区”改革基本情况.............18
（二）铜陵市社区综合管理体制改革情况................18
五、完善三亚市“区直管社区’’管理体制的政策建议............22
（―）健全社区组织架构，尝试推行“多居（村）一社区”模式..................22
（二）理顺社区权责体系，强化社区自治建设.................22
（三）完善社区法律法规，健全社区法制体系................22

五、完善三亚市“区直管社区”管理体制的政策建议

（一）健全社区组织架构，尝试推行“多居（村）一社区”模式
以聚居人口适度、服务半径合理、资源配置有效、功能相对齐全，同时又便于管理、便于服务、便于自治为原则，按现有2-4个居（村）委会辖区范围划定一个城市社区或农村社区。在社区范围内选择一个基础设施相对完备、交通便利、具有辐射和带动区域性发展潜力的居（村）委会，建立区域性党组织和社区服务中心，突出区域化社区概念。把居（村）的人力资源充分整合起来，形成一个区域化性社会生活共同体和社区服务圈。城市社区的管理服务半径在15分钟的步行路程内，人口基数在1-1.5万人；农村社区的管理服务半径在20分钟的行车路程内，人口基数在3-8千人，符合上述条件的村（居）委会可单独划定为一个社区，规模较小的村（居）委会按照“多村（居）一社区”的构架模式来划分。在城市和农村社区中，具有主导和领导作用的社区居（村）委会，设立区域性社区服务中心。一是协助完成上级政府和相关部门单位委托办理的行政事务和社会事务等基础性工作。二是重点开展和受理民政事务、就业保障、社会救助、人口计生、医疗卫生、社区矫正、社会治安、法律事务、综合社会事务等管理和服务工作，实行“一站式”窗口服务。鼓励支持各类组织、企业和个人进驻社区办理涉农服务、邮政通讯、金融保险等服务项目，鼓励支持社工机构、社区志愿者在各个领域开展各类公益性社区服务活动。
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六、结语

参考文献（略）