新电改下电力监管能力提升研究

本文是一篇行政管理论文，笔者通过对美国、日本、澳大利亚等国电力监管能力提升经验的总结与梳理，并结合当前监管工具发展提出了加强制度构建，进一步完善对市场参与主体的监管；借鉴国外成功经验，促进监管机构的独立监管能力；完善电力行业现代治理体制，实现协同治理；完善相关法律体系，加强相关政策支持等提升电力监管能力的思考建议。

第1章绪论

1.1选题的背景及研究意义
我国电力行业发展的稳定、有序不仅关系我国经济、社会稳定与人民的日常生活，还对国家的政治稳定产生着显著的影响，在当前构建社会主义和谐社会的时期，电力行业更是背负着重要的历史使命，这是国家要重视的一个重大社会问题。为了更好的实现构建社会主义和谐社会的目标，必须促进电力工业的稳步发展。
1.1.1选题的背景
在此之前，2002年“大一统”的国家电力公司被拆成“5+2+4”电企发展新格局。在这场改革中，国家电力公司被拆分成多个不同的组成部分，2002年月国务院正式批准以“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”为宗旨的《电力体制改革方案》（即国务院5号文件），提出“政企分开，厂网分开，主辅分离，输配分开，竞价上网等电力工业改革方向，要求电力行业打破垄断，引入竞争，逐步建立社会主义电力市场经济体制。
2002年电力系统厂网分开之后，我国基本解决了缺电问题，电力企业经营管理能力也得到了提升，现今国内电力系统保持较健康地运营。但改革仅仅浅尝辄止，电力企业政企分开不到位，电力厂网分开不彻底，行业主辅分离形成新垄断，电能输配分开陷入停滞，电网企业实行统购统销，电力调度环节不独立，发电企业与大用户直接交易系统不顺畅，一系列问题使电力市场监管乏力、电力系统改革举步维艰。
2002年中国启动的电力市场化改革，经过五年的改革，并没有达到预期的目标，其中我国电力监管体制改革滞后也是重要原因之一。2015年3
月25日，我国启动了新一轮的电力体制改革，与之前的多番电力改革不同的是，这次改革的政策与途径是在“三放开、一独立、三强化”的要求下逐步有序展开的：改革是有着之前政企分开、厂网分幵、主辅分开的重要基础；以及按照管住中间、放开两头的重要体制架构，目前除了有序地放开输配以外的竞争性环节电价之外，还要求逐步向社会资本放开配售电业务，还要有序放开公益性和调节性以外的发用电计划；创造有利条件，更好推进交易机构相对独立，规范运行；更好地深化对区域电网的构建和与完善我国国情相适应的输配体制；进一步加强与落实政府监管，更好的深化电力统筹规划，只有这样才能进一步强化电力安全高效运行和可靠供应。
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1.2文献综述
1.2.1国外研究现状
英国是世界上先进的资本主义国家，比较早的开展了电力体制改革，因其改革的诸多成就，为之后改革的许多国家所效仿，所以英国的市场化改革对我国当前的改革而言也是具有重要的启示意义。
1.2.1.1关于电力监管法律方面研究现状
撒切尔夫人执政时十分重视电力行业的监管，终于在1990年，英国开始对私有部门进行了私有化改革，电力行业各环节被逐步私有化，这次重要的改革其主要途径是通过改革电力管理体制、加大私有化的力度以减少国家垄断的程度，从而降低政府行政干预。于1989英国颁布了《电力法》，这部法律确立了电力监管相关体制改革的法律和程序规范。这种方法强调电力监管机构的独立性，其电力监管机构除了受《电力法》制约以外，其机构只需对议会负责，并且受其监督。这样的一个独立运营的监督机构，既能保证监督职能的有效性，又能对价格调整条款进行有效监管；电力价格定价和电力市场波动价格等方面实施国家宏观调控相结合的新监管的方式，以促进竞争，优化电力资源配置，提高效率和降低成本。
于20世纪90年代初期，美国电力监管部门开始对电力市场实行了一系列改革。1992年，于《能源政策法案》过后，美国电力市场逐步引入竞争机制。美国联邦规定的《联邦电力监管规定》与各州规定的《公用事业法典》对各级监管部门的监管职能进行了诠释与介绍，包括对电力市场价格的调节，市场参与主体准入，行业准可证申请与批准，电力企业的兼并重组与结构性的调整，接入互联网的许可，普遍性的公共服务，电力网络的开放，服务质量监督与检测，电力市场行为调节，会计核算以及可靠性标准等诸多方面。美国的电力监管内容主要包括了跨州的输电价格与服务的监管，电力企业重组与机构的兼并，证券的发行转让，对于电网可靠性标准的设定，对于电力企业会计准则核准等，还包括对于电力批发的市场化监督，包含了对电价、电力服务与输配电网准入等，发放非联邦政府对于水电项目许可证等等，还需要监管水电大坝的安全于稳定，进而实施相关联邦电力法律等工作。电价监管主要包括：对电价的核准与调节，对价格的监控。各级监管机构统一的按照会计标准来对其资费明细表进行审计与核准，以次确保成本与数据真实可靠性，并且提供符合公共利益的业务服务。州内业务归各自州公用事业单位的监管委员会负责，而跨州输电与电力批发等业务则由电力企业统一向联邦能源监管委员会上交资费数据。
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第2章新电改下电力监管能力提升的现状与问题

2.1新电改下电力监管内容和电力监管体制的新内涵
2015年3月，我国党中央为了贯彻落实党的十八大以及十八届三中、四中全会的有关精神与中央财经领导小组第六次会议要义、国家能源委员会第一次会议精神，进一步深化电力体制改革精神，并发布了9号文《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》旨在解决制约电力行业科学发展的诸多突出矛盾和深层次问题，以促进电力行业又快又好发展，推动我国电力产业结构转型和产业升级。
2.1.1新电改政策内容
本次新电改政策以“1+N”模式陆续出台，改革的重点任务在于推动电力交易的市场化，明确了以“管住中间、放开两头”的总体思路，即要求进一步完善政企分开、厂网分开、主辅分离，要求建立相对独立的交易机构，要求加强政府对垄断领域的监管、进一步加强电力统筹规划、加强电力安全性和稳定性。
出台了六个配套性的文件，主要从六个方面细化了电力改革的路径与嬰求：
《关于推进输配电价改革的实施意见》主要规定了政府对输配方面的改革要求，电网企业的盈利方式变更为“准许成本加合理收益”，在输配电电价方面实现单独核定、统筹规划，要求加强对电力市场的监管。
《关于推进电力市场建设的实施意见》主要要求按照“管住中间、放开两头”来构建体制结构，意见要求将原先由电网公司承接的电力交易业务分离出来，成立独立的电力交易机构，政府相关部门负责制定相关制度与章程来规范交易业务，并对其实施有效监管。
《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》要求建立公平规范的电力交易平台，建立独立的电力交易机构。拆分了原来由电网公司承担的电力交易业务，相关电力监符部门按照特圯的规范￣制度来对电力交易机构进行监管。
《关于推进售电侧改革的实施意见》要求售电侧向社会资本放开，通过多渠道、多途径培养售电侧市场竞争主体，售电主体可以直接与发电企业进行交易，在电力交易价格方面，可以通过双方自行协商来确定。
《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》主要内容是要控制火电建设计划，将新建的燃煤自备电厂项目纳入规划，推进自备电厂能效水平，进行电厂环保改造，同时要求企业积极承担社会责任，做好各项电力接待性基础服务。
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2.2当前我国电力行业监管现状
我国政府对电力市场的监管方面：主要由国家电力监管委员会、依据《电力监管条例》对电力发、输、配、售以及交易平台建设等电力市场各个环节的进行监管。几十年来，我国的电力监管体制改革经历了多次电力监管主体部门“分分合合”的机构重组的过程。
2.2.1我国政府电力监管职能特点
当前，我国主要的电力监管机构为：国家发展改革委，国家能源局，国资委，财政部，环保部和质量技术监督总局组成。其中国家发改委负责电力产业的规划、电价审批与相关政策的制定，国家能源局主要负责电力行业标准的制定、各发电环节的规划以及电力体制改革的相关工作，国资委负责管理国有资产，企业管理人员任命和企业内部重要职能设置。财政部、环保部与质量监督总局则分别对电力企业的财务状况与成本、电力企业排放项目的管理与审批、电力工业的质量标准来进行监管。
我国政府对电力行业相关机构的监管主要是为了维护良好的市场秩序，打破行业垄断行为。2015年中央印发中发9号文件启动新一轮电改，按照“管住中间，放开两头”的体制架构，一方面将竞争引入发售，建立起电价市场化的格局；另一方面，对具有责任垄断属性的电网环节，建立针对新市场机制的监管模式。国家发改委、国家能源局制定出了6个配套性文件，进一步明确、细化改革的要求与路径，我国目前的监管的重点主要对电力市场建设、输配电价价格改革、售电侧主体改革、电力交易组织机构的建立与构建等方面进行监管。伴随改革的不断推进，各项政策已经开始逐步得到落实，新电改下的电力监管已经陆陆续续在多个地区进入了试点阶段。目前比较突出的两个亮点是对“售电环节”和“交易电价”的监管。目前，新一轮电力体制改革持续地推进，大用户将直购电、跨省地区的竞价交易机制建立、售电侧零售等一系列具有市场化特质的电量交易已逐步初显规模，我国市场化交易电量占比正在Ｒ益提高。新电改要求发电售电环节放开，允许民营企业进入，这样不仅可以提高电力企业效率和质量，同时可以促进国有企业提升电力企业的经营管理水平，提高国有资本效率；输、配电环节在国家的成本监管下经营，保证社会成本最低，电力资源最优化配置。基于新时期下的电力行业现状，当前我国的电力监管主体也发生了结构性的变化，取得了重大的突破，更加多元化的市场监管目标也给我国电力行业监管带来了新的挑战。
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第3章国外电力监管能力提升的经验研究............21
3.1美国电力监竹能力提升经验............21
3.1.1美国电力监管模式主要特点...........21
3.1.2美国电力监管能力提升经验总结..............22
第4章提升电力监管能力的路径思考..........29
4.1完善相关法律体系，强化监管政策的顶层设计...........29
4.2完善制度构建，进一步加强对市场参与主体的监管.............30
第5章结论与展望............34

第4章提升电力监管能力的路径思考

4.1完善相关法律体系，强化监管政策的顶层设计

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第5章结论与展望
伴随着我国的社会主义市场主义经济的不断发展，我国新电改的日益深入，电力市场相关的一系列政府监管职能将显得越来越重要。改革并且完善政府对垄断行业的监管制度，这应该是我国社会主义市场经济从稚嫩走向成熟的一个重要转折点。当前我国的电力市场建设，正处在一个不断转型与发展的改革阶段，进一步持续完善电力市场机制体制并鼓励电力市场竞争，并且政府逐步转变其职能结构。然而在这一过程当中，政府应当更加准确地其定位电力监管职能，不断进行相关制度创新与理论创新，旨在最终形成一个“体制更加合理完善，监管机构相对独立的监管，职能设置结构更加协调，法律法规体系完备”的现代电力监管体系。
本文以我国电力行业发展的实际情况为出发点研究政府对电力行业的相关监管职能，这是新时期政府电力体制改革的一项重要的历史内容。电力产业本身的自然垄断特性是我国政府监管的出发点，更是为了实现电力市场化改革，促进电力产业的更好发展，政府必须履行好相关的电力监管职能。政府应该不失时机地转变其自身职能设置，在不同时期内因社会的需求不同应该有不同的表现，因此政府应更具有实时性与动态性，不断回应现今电力业发展变化的需求。
电力体制改革，就是要打破垄断，部分领域引入竞争，同时政府加强对自然垄断环节的监管。对于电网这个自然垄断环节，我们建立了输配电价；在发电侧、售电侧等竞争性环节，我们引进了社会资本，实现市场定价，充分鼓励公平竞争。
由于电力监管行业所涉及到的知识面范围比较广，加之理论功底有限，时间不够充足，所以提出的在电力市场化进程中改革完善政府监管的对策具有一定的局限性。本人在以后的工作中，如果有机会能够继续研究，将结合实际继续加以关注并进行研究。
参考文献（略）