第 1 章 绪论
1.1 研究问题的提出
“强镇改革”是指为促进乡镇经济社会发展，提升乡镇的综合实力，市县将部分原本属于自身的经济社会管理权限下放给经济相对发达镇的举措，改革涵盖强镇扩权、扩权强镇和镇级市改革三种模式①。市县通过委托授权执法等方式，旨在提升乡镇社会管理和公共服务能力②，解决乡镇权责倒挂和职能缺失等问题。继 2000 年广东省和 2006 年浙江省率先实施强镇改革之后，目前，强镇改革已在江苏、江西、安徽和山东等 20 余个省区开展实施.
强镇改革在全国范围内有序推进的同时，同样引起学界和媒体的积极关注。围绕着改革的缘起与进程、成效与困境、保障措施与优化策略，学者和记者们展开了积极的研究和探讨。目前，学界针对强镇改革缘起和进程的研究，可简要归纳为制度供给结构分析视角（IS）、力和利益相关者分析视角（FS）两种。IS 视角提出，乡镇经济性公共服务、社会性公共服务和制度性公共服务供给不足是强镇改革兴起的主要动因③。改革开放以来，中央和地方政府间关系、社会分权制度和乡镇现实发展治理需要为改革提供了重要前提。乡镇日常治理中暴露出的财政紧缺、权小责大、编制紧张等困境同乡镇辖域内日益增长的公共管理和服务需求间的矛盾诱发乡镇治理创新。FS 视角提出，改革进程涉及多重利益相关者，
利益相关者对改革态度的差异可视为特定的作用力。在力和利益相关者作用下，上级驱动、基层推动和主体主动是改革得以持续的原因④。
简要回顾强镇改革缘起的现有研究，IS 视角从制度层面解析乡镇现实运行存在的诸多困境，提出治理困境是倒逼乡镇改革的重要动因。FS 视角关注改革背后各种力和利益相关者间的涌流互动，用以探析改革何以开展实施。而事实上，一方面，乡镇现实困境是强镇改革得以推广实施的重要背景，乡镇治理诸多难题逐步累积发酵，构成改革重要前提。另一方面，力和利益相关者相互作用导引的改革缘起和进程走向，实则构成了强镇改革制度演进的特定路径。在特定历史背景下，利益相关者及其触发的力相互作用，相互影响，共同构建起强镇改革的制度变迁逻辑。
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1.2 研究意义与创新
1.2.1 研究意义
本文以乡镇治理困境为背景，结合力和利益相关者，以制度变迁为分析视角，透析强镇改革缘起与进程的演进逻辑，具有一定的理论与现实意义。
（1）理论意义
将乡镇现实治理困境、力和利益相关者三者有机结合，以制度变迁视角为切入点，从学理角度探析强镇改革的缘起与进程。首先，“寻源”——尝试梳理乡镇现实治理困境并呈现，梳理乡镇现实治理困境同强镇改革之间的内在耦合关联，总结提炼学界目前对该问题的研究探讨。其次，“接线”——将乡镇现实治理困境、力和利益相关者三者有机衔接，创新引入制度变迁分析视角，剖析改革缘起与进程的变迁路径，夯实丰富学界关于强镇改革的研究视角。最后，“谋略”，以制度变迁视角审视强镇改革缘起和进程，有望对改革现实与理论困境有新的理解和发现，从学理角度寻求改革困境优化的新策略。
（2）现实意义
制度变迁新视角的引入，首先，便于改革研究者和实践者对改革有更加清晰客观的认识，从宏观层面以全局性的视角把控改革的缘起与演进逻辑。其次，本文结合制度变迁视角对改革困境的新理解和发现，提出的优化策略，一定程度上有利于消解改革阻力与困境，对优化县镇关系、调整改革镇职能和角色、建立多主体协同合作机制，具有一定的现实参考借鉴价值。
1.2.2 研究创新
（1）视角创新
针对 IS 视角和 FS 视角的各自特色和不足，本文创新性将乡镇现实治理困境、力和利益相关者有机结合，引入制度变迁分析视角，为理解强镇改革缘起与进程提供了更为全面清晰的视野。
（2）方法创新
以乡镇现实治理困境为背景，结合力和利益相关者，尝试性构建起包含自下而上、横向、自上而下的强镇改革制度变迁模型，为理解把握强镇改革的缘起与进程提供了一个新的视角和分析模型。
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第 2 章 强镇改革缘起与进程：一个混合型制度变迁框架
2.1 强镇改革缘起与进程的理论分析
制度变迁方式是制度创新主体为实现一定目标所采取的制度变迁形式、速度、突破口和时间路径等总和①。改革开放以来，乡镇日常治理面临的财政、人事和权限等诸多困境，越来越引起社会乃至国家的注意。在诸多关注和呼声中，学界对乡镇及其政权的概述和走向展望，相对客观全面地构建起了强镇改革缘起和发展进程的背景。
强镇改革实践涉及中央、地方政府和社会群体等多重利益相关者，利益相关者对改革的态度和举措可视为相应的力。Lewin 提出，事务的变迁是在力的作用下发生的。根据力对事务特定的作用效果，可将力分为促使事务发生变迁的驱动力（DF）和维持事务原态的抑制力（RF）②。驱动力的实施主体涉及基层社会、乡镇政府和上级政府等，上述主体对改革的驱动源于治理需要、政治晋升、经济发展和社会稳定等多重因素。结合发力主体的差异和发力目的的不同，可将驱动力进一步划分为引力、动力和压力。抑制力的实施主体涉及乡镇政府和地方上级政府等，上述主体对改革的抑制源于维利心理、能力孱弱和激励不足等多重因素。抑制力可进一步划分为压力和阻力.
现实情境下，诸多力和利益相关者相互组合作用，使得强镇改革缘起与进程在各地实践中呈现不同的演进路径。目前，强镇改革已在全国 20 余个省区开展实施，各地利益相关者和力的相对差异，驱动力和抑制力间的对比不同，使得强镇改革制度变迁呈现多条演进路径：基层社会的需求和基层政权的改革夙愿导引自下而上的制度变迁路径；府际间的学习借鉴形成横向的制度变迁路径；中央和地方上级政府对“三农”问题、经济发展等问题的关注和重视助推自上而下的制度变迁路径。以上述三条制度变迁演进逻辑为主，在诸多力和利益相关者的相互作用下，强镇改革的缘起与进程呈混合型制度变迁模式。
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2.2 改革缘起与进程的一个混合型制度变迁框架
利益相关者和力相互作用，导引乡镇变革或维持原状，而乡镇改革缘起和进程的各类路径汇聚构成强镇改革制度变迁模式。因此，在准确把握乡镇改革背景（RB）的前提下，通过明确改革主要利益相关者——政府（中央、省、市、县、镇）和社会主体（媒体、学者、乡镇居民和企业），厘清驱动力（引力 A，动力 M1 和 M2，压力 P1 和 P3）和抑制力（阻力 R1、R2 和 R3，压力P1 和 P3）相互作用形成的制度变迁路径，可构建起强镇改革缘起与进程的一个混合型制度变迁分析模型（图 2-1）。
..................... 第 3 章 强镇改革缘起与进程：混合型制度变迁框架分析 .................... 13
3.1 强镇改革背景 ....................... 13
3.2 自下而上的强镇改革制度变迁 ........................ 15
第 4 章 结论与前瞻 ........................... 33
4.1 结论 ............................ 33
4.2 前瞻 ...................... 34
第 3 章 强镇改革缘起与进程：混合型制度变迁框架分析
3.1 强镇改革背景
我国宪法规定，“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。乡镇位处科层制末端，连接乡土社会，直接面向民众，和人们日常生活息息相关，是科层制重要的一环。改革开放以来，我国乡镇政权先后经历撤并乡镇、精简机构、分税制改革、税费改革、全面取消农业税和乡财县管改革等，乡镇政权社会管理和公共服务能力日趋衰弱，逐步由积极行政走向治理缺位。
从改革开放以来到本世纪初，乡镇政权羸弱是一个渐进的过程。人民公社解体之后，国家开始着手恢复乡镇建制。1983 年中央政策文件规定，乡镇政权的恢复多以原来公社管理范围为基础，建制镇的数量由此猛增。为控制乡镇数量，1986 年以来，我国积极开展“撤并乡镇”工作。1998 年，第九届全国人民代表大会第一次会议批准了《国务院机构改革方案》，各地随之展开新一轮“撤并乡镇、精简机构、分流人员”的乡镇机构改革。此次改革之后，乡镇数量和规模得以削减，但基层政权的财政支出却依旧居高不下，乡镇政府的管理权限也逐步被市县汲取①。为增强自身税收控制能力，缓解财政困境，1994 年中央实施分税制改革。改革之后，中央财政能力大幅增强，而管理事务和治理责任的增加相对而言并不显著。而且，此次改革更多只是对中央和省之间的税收划分做了规定，省级以下政府税收的划分由地方政府商议决定。乡镇作为科层制末端政权，历经精简分流和分税制等诸多改革后，话语权式微，地方政府间逐步衍化出“财政逐级上收，事权逐级下移”等问题②。
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第 4 章 结论与前瞻
4.1 结论
总结提炼前人有关强镇改革缘起与进程研究的相关成果，本文认为，学者们针对改革缘起与进程的现有研究视角可分为制度供给结构分析视角（IS）、力和利益相关者分析视角（FS）两种。IS 视角提出，乡镇现实面临的治理困境是改革缘起与发展的重要原因。FS 视角则认为，改革的缘起与进程是诸多力和利益相关者相互作用的结果。IS 视角和 FS 视角较好地把握了强镇改革缘起与进程的内在机理，但对改革本身制度变迁的逻辑关注相对不足，未对改革缘起与进程路径展开细化探讨。结合前人研究成果，本文创新性引入制度变迁分析视角，结合各地改革实践和政府相关文本，关注强镇改革缘起与进程的演进路径，通过剖析论述，得出以下几点结论。
（1）改革困境、利益相关者和力相互作用，影响乡镇改革
IS 视角提及的乡镇现实治理面临的诸多困境，可视为乡镇改革重要背景。在分税制改革、税费改革和全面取消农业税改革之后，乡镇政权权小责大、钱少事多，残缺的乡镇政权同基层社会日益增长的社会管理与公共服务需求间的矛盾加深。上世纪末至本世纪初，“三农问题”的凸显和学界关于乡镇政权走向的探讨，强化了政府和社会等多主体对乡镇改革的关注和探讨。FS 视角提及的利益相关者和力，可视为影响乡镇改革的重要因素。乡镇政权走向和乡镇改革涉及社会、政府等多重利益相关者，而利益相关者对乡镇改革的态度和作用可视为各种力。利益相关者和力相互作用，驱动或抑制乡镇改革。
（2）力和利益相关者交互作用，导引强镇改革制度变迁路径
乡镇现实治理困境倒逼乡镇改革，改革进程中力和利益相关者相互作用，形成特定的改革路径。首先，在粤浙等沿海省区，来自基层社会和乡镇政权的改革诉求日益强烈，同基层改革诉求相伴的是乡镇政权的现实困境和上级政府对改革诉求的选择性忽略。在力和利益相关者的相互作用下，自下而上的强镇改革路径得以形成。其次，沿海先行区改革实践及其显著成效，刺激内陆省区在借鉴参考改革经验的基础上实施强镇改革。同改革驱动力相对应，县对自身利益的维护、乡镇政权现实困境和悲观改革情绪等因素刺激改革抑制力产生。力和利益相关者间相互作用，形塑横向的强镇改革路径。最后，为了解决“三农问题”，实现城乡一体化协调发展，中央先后通过引导和助推的形式刺激地方政府探索实施乡村振兴改革，为地方强镇改革施加引力、动力和压力。但与此同时，压力型体制主导的强镇改革容易忽视县镇政府的利益和基层实际，导致改革出现“两头热中间冷”和“上头热下头冷”问题。在上级政府及其主导的驱动力、乡镇政府及其主导的抑制力交互作用下，自上而下的强镇改革路径得以成型。
参考文献(略)