1 绪论
1.1 选题背景与意义
1.1.1 选题背景
公益创投作为公益慈善领域的一种创新型资助方式，它为初创期社会组织提供“种子资金”以及管理经验、技术支持等，将资本市场的创业风险投资理念引入公益慈善领域。公益创投起到了创新社会管理方式、促进政府职能转变、满足多样化的公共服务需求等作用。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”①。国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对进一步转变政府职能、改善公共服务作出了重大部署，明确要求在公共服务领域要更多地利用社会力量，加大政府购买服务的力度②。2016 年 3 月份，全国人大通过的《慈善法》第八十七条规定：各级人民政府及其有关部门可以依法通过购买服务等方式，支持符合条件的慈善组织向社会提供服务，并依照有关政府采购的法律法规向社会公开相关情况③。公益创投作为政府购买服务中发展最为迅速也是最充分的一种类型，在激发社会组织活力和促进治理方式转变中发挥了重要的作用。在我国，政府主导下的公益创投本质上是政府与社会组织合作提供公共服务的新方式，是为了满足日益增长的公共服务需求而进行的协同式合作。在公益创投活动中，政府主要功能是为社会组织提供资金、制度安排、能力培训和管理支持，社会组织则是直接提供公共服务，从而双方建立一种协同互动、互帮互助和资源共享的合作伙伴关系。
公益创投自 2006 年传入中国，最早的公益创投活动是由民间力量所主导，而政府主导的公益创投活动则起源于上海民政局 2009 年举办的首届社区公益创投大赛。此后，政府主导的公益创投模式逐步辐射至周边地区，例如北京、上海、深圳、南京、苏州等地。江苏省在 2012 年底开展了首届社区公益服务创投试验，吸引了二百多个项目参与，省级和地方财政投入大量资金，取得了良好的社会效果。自 2013 年起，省内各地纷纷开展公益创投，以民政部门为代表的政府机构开展公益创投项目实施：包括项目征集、项目评估、项目实施和项目总结四个阶段。从 2013 年至今，徐州市已连续开展五年的公益创投大赛，服务的范围涵盖养老服务、助残服务、青少年服务、帮困服务、流动人口服务等多个领域。2015 年、2016 年徐州市政府为公益创投拨付的专项资金逐年增加，中标的公益创投项目以及公共服务领域也逐渐丰富。
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1.2 国内外研究现状
1.2.11.2.1 国外研究现状
公益创投是一个“舶来词”，西方国家的公益创投发展比较成熟，西方学者关于公益创投的理论研究也比较系统。公益创投的实施离不开政府与社会组织的合作，政社间关系日益成为学者研究的热点问题。而政府购买公共服务合同作为政府采购合同的三大类别之一广泛的应用于公益创投的全过程，合同治理就是对公益创投活动从始至终的过程管理。
（1）公益创投研究综述
1.公益创投的概念研究目前为止，公益创投还没有清晰的和一致的定义与内涵①。自 1969 年美国慈善家约翰·洛克菲勒三世最早提出“公益创投”概念以来，直到 1997 年莱特（Christine W. Letts），代尔（William Dyer）和格罗斯曼（Allen Grossman）才发表相关的学术研究文章。公益创投的学术研究，始于一篇题为“向创投借镜：基金会与创投公司的比较”（Virtuous Capital: What Foundations Can Learn FromVenture Capital）的文章②。从公益创投的目的来理解，如欧洲公益创投协会（European Venture Philanthropy Association，简称 EVAP），认为这是一种建设和提高社会组织效益的有效方法③。Wendy Scaife 整理国外学者对公益创投的理解，可以归纳为 5 个方面：公益 2.0（Foote, 2007）；绩效公益（Fahmy, 2004）；有态度的公益（Hesselein, 2001）；公益再造或下一代公益（Lee,2006）；社会的公益创投或者新的公益、社会风投（Kirsch Foundation，2007)④。Frumkin 将公益创投描述为一种资本化的、参与的和具有绩效管理的公益活动，是一种解决传统公益慈善中所面临问题的有效方案⑤。
2.公益创投的模式研究
权威公益创投团体欧洲公益创投协会（EVPA）基于风险投资机构参与的视角，划分了三种参与公益创投的模式：动手参与直接支持社会目的组织（SocialPurpose Organisation. SPOs）；使用资金或实物对公益创投机构进行投资（VPO）或与他们共同投资；独立的公益创投机构（VPO）⑥。在莫里尼奥机构（The MorinoInstitute）确定了三大类：（1）风险投资产生型（Venture-generated philanthropicfunds），从成功的风险投资努力中产生的资源。（2）风险投资影响型（Venture-influenced philanthropic flinds），受到成功的风险投资影响和至少反映有一些风险投资的特点。（3）风险投资平行型（Venture-parallel philanthropicfunds），慈善方式与风险资本家的行为十分相似，特别是通过与战略管理援助相匹配的金融投资中高度地参与⑦。总结起来，公益创投是一种采用商业风投的来开展公益项目的新型公益运作方式，并对社会组织给以资金、管理指导、能力建设、技能培训和其他的支持，目的是要创新公共服务提供方式、培育社会组织和提高整个社会效益。国外公益创投开展时间较早，在实践中形成了内容完善、形式多样的公益创投方式。公益创投模式主要是根据资金投入和资金运作的不同来进行划分，更加关注的是资金层面的差异。
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2 理论基础与分析框架
2.1 相关概念界定
2.1.1 公益创投
公益创投至今没有一个广泛认可的概念，学界对此也存在一些争议。但是关于公益创投的核心内涵，有比较清晰和一致的看法，即公益性、合作性、投资性、培育性、绩效性等，本文结合徐州地区的公益创投实践，将公益创投定义为为培育初创型社会组织，对其提供资金、技术、能力建设等方面的支持，通过社会服务的形式满足公众日益多元化和个性化的需求，同时通过一系列的制度安排保证项目的有效运作。需要指出的是，本文所分析的公益创投主要是以政府主导型为主。
2.1.2 社会组织
社会组织是中国的独有概念，与西方的非营利组织、非政府组织存在一定的概念重叠。在 2007 年，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，第一次提出了“社会组织”的科学概念，并用“社会组织”取代了“民间组织”、“自治组织”、“中介组织”等沿用多年的旧概念，进而为相关领域的理论研究和政府管理实践提供了指导和便利，从加强社会管理、维护社会稳定的高度，提出要充分发挥各类社会组织的积极作用，大力发展社会团体、民办非企业单位和基金会，促进公益事业的健康发展，引导各类社会组织加强自身建设，不断提高自律性和诚信度。本文据此认为社会组织是以实现社会效益最大化为目标，充分发挥社会功能、提供公共服务满足公众需求，并作为社会治理主体的重要一员，寻求与政府的广泛合作从而达到社会的“善治”。
2.1.3 政府与社会组织关系
本文将政府与社会组织合作（简称为政社合作）定义为：政府和社会组织为了促进公共利益或提供更优的公共服务，通过目标一致、相互信任、资源共享、互帮互助和共同参与等形式，提供公共服务或产品的活动。这种合作活动和合作关系渗透到整个公共服务提供过程中，包括政策决策、提供过程、绩效评估、责任问责等过程。政府与社会组织合作动机是多方面的，从根本上来说都是为了实现各自的组织目标和宗旨，简而言之即为公民提供一个更优的服务和最大化公共利益。双方的合作既有过程中的目标协商、资源共享和政策资金扶持等具体的内容，也有对合作关系的管理、维持维护和提升等抽象的内容。
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2.2 合同制治理理论
2.2.1 合同治理理论作为本文理论分析框架的原因
长期以来，无论是政府还是公众都关注一些重大政策或是实际生活中的具体问题，而对于单调枯燥的法律合同了解甚少，菲利普·库珀的合同制治理理论指出了人们一直以来忽视的内容，即合同治理的重要性，公共服务的质量取决于管理合同的能力。而本文选取合同制治理理论作为理论基础，也是基于人们对于合同重要性的忽视。具体来说，原因主要有以下几个方面：首先，本文是针对公益创投全过程的研究，旨在发现其中运行不完善的地方并加以改正，而公益创投作为一种提供公共服务的方式同样也是以签订合同为主，与理论相契合。其次，库珀在书中将合同关系划分为整合-运作-分离三个阶段，同样适用于公益创投的项目征集、项目签订、项目运作和项目结束这四个阶段。再次，当下研究公益创投的理论基础主要集中于多中心治理、协同治理、公私合作等，这些理论主要关注的是宏观层面的、以政社合作为主的内容，对于公益创投的具体过程描述较少。所以，把合同制治理理论作为本文的理论基础，一方面可以分析出合同在公益创投运作过程中的重要性，另一方面，也可以运用科学的理论去分析指导公益创投的发展。
2.2.2 合同治理理论概述
库珀的合同制治理是在《合同制治理一一公共管理者面临的挑战与机遇》（Governing by Contract: challenges and opportunity for public managers）一书中提出的，他认为：为公众做个好交易仅仅通过提倡和投标是不够的，还需要有合同关系的建立，在当今政府参与的合作治理中，越来越从一种权力关系转变为合同关系，并据此提出整合-运作-分离模式以及一些提高合同管理能力的措施。
政府在提供服务和购买物品方面正日益增多且伴随着大量合同交易的产生，
各种层级的政府都采取合同的形式来满足公共政策的需要，而公共合同的规模与范围对非营利组织也产生了广泛而巨大的影响。然而，如何才能实现一个好的交易是政府必须要面对的问题，这里不仅限于合同，还有经济、效率、有效性、回应性、责任性等因素的综合平衡。这些标准不能仅限于投标和投标过程，还应该满足于整个合同关系的全过程。然而，政府官员面临着纵向和横向模式之间产生的冲突，即以等级权威为主的官僚体系和以协商谈判为主的商业体系，合同作为一种公共政策的执行工具，只是为了达成目的的一种手段而非目的本身，目的是为了取得公共利益的最大化。
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3.1 我国政社合作发展历程......................... 28
3.2 我国社会组织发展概况...................... 30
4 徐州市公益创投现状与过程管理问题分析...........................36
4.1 徐州市公益创投现状......................... 36
4.2 “托举美丽人生”案例选择说明....................... 39
5 完善公益创投过程管理的建议................................47
5.1 整合：建立关系与确定规则........................ 47
5.2 运作：合同中公益创投过程的管理........................ 48
5 完善公益创投过程管理的建议
5.1整合：建立关系与确定规则
曾经大多数人认为只有在发生购买关系时才会签订合同，后来认为合同用来维持公私合伙关系，然后是现在的政府与社会组织之间的联合，政府部门已不再直接提供公共服务而是通过合同形成合力来共同提供，本节将就合同关系的建立给出一些建议。
5.1.1 坚定共同的目标
政府通过公益创投形式为公众做个好交易，即提供更优质、高效的公共服务，这也是政府存在的合法性和合理性所必然要求的。同时社会组织也通过公益创投来满足公众需求、填补社会所需，从而促进自身发展壮大。政府与社会组织共同的目标（确定合作伙伴关系）也是合同关系能够顺利签订的基础。公益创投成为双方做个好交易的最佳方式，因此，政府和社会组织都要坚定追求公益性和服务效益，保持合作关系，奠定公益创投顺利运作的基础。
5.1.2 保持社会组织的独立自主性
维持合作关系的一个重要基础就是双方地位的平等，政府与社会组作为治理的两大主体应充分发挥各自的优势资源来完成公益创投、提供优质服务。合同的建立应在自愿自主的基础上，政府不能由于自身的政绩诉求而强制摊派任务，而是应该本着“支持而不干预、引导而不命令、扶持而不代替”的原则，依照法律和合同规定履行自身职责。社会组织也应认识到促进自身发展最重要的因素不是政府的扶持而是民众对其提供服务的认可，能够帮助民众解决实际的需求问题才是其生命力所在，因此社会组织应该广纳百姓意见，利用优势资源，做强服务招牌。
5.1.3 专业的合同官员和项目管理团队
虽然被指定为合同官员的人是唯一在法律上有权代表政府对合同作出承诺的，但是合同关系常常涉及一个政府团队，这个团队应该包括项目主任、技术专家、成本会计和审计专家、定点和现场检查员以及联系者。在合同形成的初期，项目团队的构成可能不全，政府人员面临的一个重要挑战就是如何在纵向权力模式与横向谈判模式之间取得平衡。同时在合同的不同阶段也应该有专业化职能的人员来操作，如：整合阶段——采购职能人员处理投标过程和合同谈判，操作阶段——行政职能人员管理控制和审计；。合同管理是一项复杂的管理工作，结束阶段——终止合同人员需具备专业知识来解决争议并采取强制性行动。除此之外，项目团队还需建立一种强烈的团队文化，鼓励及时上报问题并加以解决，从而对复杂的合同过程进行有效的管理。
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6 总结
参考文献（略）