第一章 “村改居”社区及其特点
一、“村改居”社区的形成及转变条件
从 1950 年开始，中国开始制定并实施户籍管理制度，人为的分为农村户口和城镇户口，进行城乡分治。后来，这种不合理的户籍制度又与当时的计划经济体制相结合，产生了许多加剧城乡分割的政策安排。首先，用严格的二元户籍制度将农民限制在农村，一般情况下农村人口无法迁入城市，单位招聘工人或者政府招聘干部也只限于城镇户口，农村户口除了务农就几乎没有其他职业选择。建国初期，中国处于内忧外患的背景之下，过去几百年的内外交困让中国人明白了落后就要挨打这个事实，政府为了加快工业，尤其是重工业的发展，动员亿万农民从事劳动生产。虽然减少了由人口流动带来的压力，但是降低了社会的活力和创新力，也在一定程度上阻碍了现代化的进程。其次，建国后我们提倡计划经济，农产品的流通并不像今天这样的市场化。由于当时粮食短缺严重，政府担心粮价出现太大波动引起社会不稳定，也为了保证全国人民的温饱，而对农产品实施统购统销的政策。这种分化的户籍制度，以及农业支持工业，农村支持城市的政策确实在当时极大的促进了我国的工业化，但是长期来看也损害了农民的利益，并且由此形成了我国长达几十年的城乡二元结构并逐步固化下来，一直到现在都没有完全消除城乡差别。在差别化的政策之下，城乡居民在教育、就业、医疗、养老等多个方面差距都越来越大。
1978 年改革开放之后，在农村实行了家庭联产承包责任制，极大的激发了农民对于劳动生产的热情。为了大力推进城镇化进程，之前严格控制城镇人口的政策开始松动，开始优先发展一部分小城镇，鼓励农村富余劳动力就近务工和经商，城乡之间那道无形的墙被打开了一道门。但是，我国农民的收入依然处于一个较低的水平，国家开始越来越重视三农问题。2005 年在党的十六届五中全会上，改善三农问题被正式提上了日程，并指出三农问题是中国改革的焦点问题之一。另外，2003 年开始推行的农村合作医疗制度也为农民解决了看病贵的问题。2008 年之后，各地都实施了关于农民工子女就近入学的政策，使得农村户口的子女得到了更好的教育机会。近 40 年的努力终于使得城乡二元化结构开始弱化。到 2011 年底为止，城镇人口占总人口的比重首次超过了一半，达到 51.3%，标志着我国推进城镇化的工作有了重大突破。到 2017 年，我国城镇人口占总人口比重已经达到了 56.1%。
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二、“村改居”社区的特点
（一）过渡性
“村改居”社区是城镇化的产物，是由传统的农村社区强制过渡而来。“村改居”社区既不同于传统的农村社区，又与成熟的城市社区存在一定差距，而“村改居”社区这顶帽子只是暂时的，它最终的目标是转变为成熟的城市社区。因此“村改居”社区具有从农村社区过渡到城市社区的过渡性，在管理体制上、人的观念意识上都存在双重性，并没有完全脱离农村，也没有完全融入城市。而“村改居”社区处于这样的一种过渡时期就导致了这一类社区从环境、管理、文化、人的行为等多个方面都表现得“半城半村”、“亦城亦村”。
（二）边缘性
政府对大部分被征地农民采取的安置措施是就地安置，另外一小部分是赔款不进行统一安置和另外选址安置。由于多种因素的限制，安置小区通常都处于城乡结合部地带，在地域上处于城市的边缘，无论是生活的便利性、就业的便利性还有社区的发展都会因此受到多重限制。同时，地域上的边缘性也会在一定程度上导致人被城市边缘化，无法享受到和城市社区居民同等的公共资源。这两种边缘化会导致，即使被征地农民的身份证上显示城镇居民，但从思想意识和行为等多方面依然是农民，并没有实现人的“市民化”。这样的现状会反过来制约着城镇化的进程。但，在党的十八大提出了新型城镇化，新型城镇化将重点放在人的城镇化，并且坚持以人为本的发展，可以预见在未来这样的边缘化会逐渐减少。
（三）复杂性
通常一个“村改居”社区是由多个行政村合并而来的。而安置小区大多是每家每户一栋楼，很多居民选择出租闲置的房间和商铺来获取房租，因此在社区中不仅仅有多个原村的村民，还有许多背景不详的流动人口。这两个原因就导致了“村改居”社区人口结构比较复杂，同时，人口结构复杂也就出现了社区内多样化的需求，这也给社区的管理带来了很大的挑战。
（四）落后性
首先，从“村改居”社区的地理位置上看，环境、公共资源、公共服务以及发展的便利性就要落后于城市社区；其次，“村改居”社区的居民以前的身份是农民，主要工作就是务农，再加上城乡二元结构的限制，受教育程度普遍较低，文化素养和综合素质等方面要远远落后于城市，缺少社区建设和管理的人才；其实，许多居民的思想意识和行为并没有真正的“市民化”，脑子里还有小农意识、宗族意识等，这些都导致社区很难从村民自治过渡到居民自治，难以实现人的城镇化。
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第二章“村改居”社区协同治理模式构建
一、经验借鉴
（一）上海模式
社区居委会是城市基层群众自治的一种，社区居委会的产生和发展都处于一个很特别的时期，计划经济时期。因此，从居委会产生的那一刻起就有着浓厚的计划经济时代的影子。虽然，在 1989 年将文革期间被闲置和破坏的基层群众自治制度重新修改、审议，并颁布了《中华人民共和国居民委员会组织法》。但是，那时候的居委会已经和整个国家的基层政权分割不开了，事实上已经成为了一个高度行政化的机构。毕竟，居委会所需的活动资金、活动场所等很多资源都是由政府提供支持的，在财务上居委会就无法脱离政府。
上海社区就是类似这样的行政型体制，上海从 1980 年左右开始进行旧城区改造，撤村建居等工程，随着工程进展和管理需要，上海市在1995 年建立了“两级政府，三级管理”的体制，后来又完善为“两级政府，三级管理，四级网络”的体制。“两级政府”指的是：市政府和区（县）政府；三级管理指的是：市、区（县）和街道（乡镇）；四级网络指的是：市、区（县）、街道（乡镇）、居（村）委会。这种管理体制的运行主要是将市、区（县）政府的很多社区管理的权力下放到街道办事处，还有一部分市、区（县）政府的派出机构也集中到街道办进行统一归口管理，因此这种体制下街道办事处成了社区管理的核心机构。
1996 年，政府在街道办事处下设了一个新的组织：社区管理委员会，后来更名为社区居民委员会。这个委员会分成了议事层和执行层两个层面。议事层由居民代表（现在改为居、村民小组长）、社区知名人士、部分居委会工作人员组成，主要工作就是在有需要的时候就社区各事项进行发言、提议和讨论，最终形成一个解决方案或者一个实施方案，监督执行层完成方案。执行层由社区所有的工作人员组成，主要工作就是执行议事层开会定下的方案，并向议事层汇报结果，在执行方案的过程中由议事层进行监督。虽然这一时期的社区管理委员会已经有一定居民自治的雏形，但是从法律的角度来讲，街道/乡镇政府与居委会并不是上级和下级，领导和下属的关系，而是街道/乡镇政府从各个方面支持居委会开展基层群众自治的关系。
综上，上海模式在改革开放初期的时代背景下确实为上海市的城镇化和社区管理做出了巨大贡献，为全国很多城市的社区管理提供了一个成功的范本。然而，随着时间的推移，上海模式也显露除了诸多弊端，甚至忽略了社区是实现基层群众自治的重要途径这一事实。这种行政型模式在走过了近 40 年的风雨历程之后，已经不符合现在的政治体制所提倡的“以人为核心的新型城镇化”、“大社会、小政府”、“精简机构”、“以人为本”等等改革方向。如果其他城市的社区管理需要借鉴上海模式，那么还应根据时代的要求和人民的需求做出相应的改变。
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二、“村改居”社区协同治理模式构建
（一）主体角色功能定位
1、纵向层面
（1）政府及其派出机构是协同治理的支持者
从社区管理转型到社区治理最重要的一点就是树立服务型政府的观念。因为过去几十年间我国深受计划经济时代的影响，一直是管理型的政府模式。在提倡实行市场经济体制之后政治体制的改革并没有跟上，依然在加强宏观调控。政府在城镇化进程中扮演了最重要的角色，导致我国社区停留在行政型模式，基层群众自治无法实现。在十八届三中全会之后，我国提倡国家治理，提出建设服务型政府，这对社区由管理转型到治理提供了很好的契机。社区治理与社区管理有很大的不同，在社区治理的模式之下政府已经不再拥有绝对权力，而是“退居二线”，以一个支持者的身份出现。在政策、制度、法律法规、资金、社会保障等等多个方面为社区及其居民提供支持。
第一，政府转变行政型观念。在过去的社区管理模式中，政府在社区管理中起到了主导地位，并且违背了基层群众自治的观念，将社区作为基层政府的下级单位，把大量行政事务交由社区完成，并且社区很多公共事务都需要向基层政府进行汇报。而现在，在协同治理的模型中，基层政府和社区不再是上级与下级、领导与下属的关系，政府只是一个支持者的角色，需要和社区合作完成行政事务时还需先征求社区的同意，并且日常的社区管理不再需要向政府汇报请示，只需按照法律规定进行自我管理。
第二，政府为社区提供政策、法律法规、制度的支持。“村改居”社区处于一个过渡性的阶段，很多问题和困难都很特殊，因此社区需要一些特殊的政策和法律法规。在国家层面的有《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，地方层面的就由政府根据当地实际和“村改居”社区建设与发展的现状来制定。另外，“村改居”社区在实现居民自治的同时会遇到诸多问题，政府应当给予指导支持和帮助，让“村改居”社区平稳高速的过渡为城市社区，实现新型城镇化对社区的要求。
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第三章 官场社区“村改居”实践分析.......................26
二、官场社区调查研究................... 26
第四章 官场社区“村改居”协同治理建议...................49
一、明确各主体定位，提升协同能力..................... 49
（一）政府....................... 49
（二）社区............................. 49
第五章 研究总结与展望...................... 58
一、研究的成果.............................. 58
（一）构建了“村改居”社区协同治理模式...................... 58
（二）摸清了官场社区“村改居”后的情况........................ 58
第四章 官场社区“村改居”协同治理建议
一、明确各主体定位，提升协同能力
（一）政府
政府应该重新理解新型城镇化的要求，新型城镇化的发展路径是“人的城镇化”，这个核心在“村改居”社区当中的体现就是居民自治，让居民参与到社区公共事务中，提升能力，找到当家作主的归属感，促进“村改居”社区居民从思想上向城市居民的转变。明确了这一要求，政府要做的就是找准定位：作为社区支持者的身份参与到社区事务中。
官场社区目前承担了几十项行政事务和社会事务：计生、民政、医疗、各类社会保障、各项证明、各项盖章审批等。虽然采用了“居站分设”的方法成立了社区便民服务站和社区卫生服务站将很多行政事务分派到社区两站进行办理。但是“居站分设”之前和之后人员数量没变、经费没变，只是加了两块牌子而已，显然过于形式化。政府应该在资金上支持社区，以便招聘新的工作人员来开展工作，真正实现“政社分开”和“居站分设”。
政府还应该在社会保障方面支持社区。政府在官场社区“村改居”之后承诺推荐就业这件事上失信于民，首先要做的就是对处于劳动年龄的社区居民进行再就业培训和就业推荐，为居民提供就业方面的保障；其次，由于居民对各种政策、制度的认知度较低，政府应该在社区大力宣传各种保障制度，诸如新农合医保、社区互助医保等保障项目，呼吁广大居民参保，为居民提供医疗方面的保障；除此之外，官场社区晚上路灯不亮、雨天水混等等情况让居民生活产生诸多不便，政府应该为社区提供和其他城市社区一样的公共服务和公共设施，例如健身设施、绿化、照明设施等，为居民提供生活方面的保障。
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第五章 研究总结与展望
一、研究的成果
（一）构建了“村改居”社区协同治理模式
首先从纵横向两个方向明确各个主体的角色功能定位；其次构建各个主体之间的互动关系；最后，建立相关完善措施，确保前两点的完成。在文章第四章中，结合该模式和官场社区的现状对官场社区提出协同治理的建议。
（二）摸清了官场社区“村改居”后的情况
结合实践和文章来看，官场社区在“村改居”后取得了一定成绩，社区和居民总的来说处于一个较为和谐的氛围中，没有太过尖锐的矛盾，但是仍然存在很多问题，需要在今后的工作中逐一改进。
（三）厘定了出现的问题以及问题产生的原因
文章通过问卷调查法、访谈法、文献法和走访调查得到了很丰富的一手资料和社区内部情况，并通过 SPSS 数据分析软件对数据进行分析，得出结论：居民参与度低，制度建设不完善，社区工作量大难度大，社区环境不够好，社会保障不完善。
（四）提出了官场社区协同治理的建议
首先是明确各主体的定位，以提升协同的能力；然后完善各项制度：自治制度、管理制度、保障制度以及非正式制度；最后，从四个方面提升工作人员的工作能力：增强综合素质、转变工作方式、转变观念。
参考文献（略）