第 1 章 绪论
1.1 选题缘由及意义
1.1.1 选题缘由
近年来，随着改革开放的步伐加快，经济发展得到了飞跃式发展，城市化进程加快，城市辐射作用和集聚作用增强，城市规模不断扩大，出现了国际性城市、大都市区、大都市群、大都市圈、国家级新区等一系列城市群。国家正处在转型期和改革期，都市圈的集聚与协作，改善了城市与城市之间发展的不平衡，存在的差异得到了互补。2013 年 11 月 15 日发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，推进国家治理体系和治理能力现代化，改进社会治理方式，创新社会治理体制。国家治理的主体是各级政府，政府要实现对社会的有效治理就需要转变对其辖区的管理方式。在此基础之上，都市圈协同治理就成为政府治理的重要组成部分。在关于都市圈协同治理的讨论中，形成了以国家干预为主的政府模式、以市场主导的多中心治理模式和以区域多方协作为主导的新区域主义三种理论范式。目前，我国有三大相对成熟的都市圈：一是 2015 年 4 月公布的《京津冀协同发展规划纲要》中京津冀都市圈；二是 2010 年 6 月公布的《长江三角洲地区区域规划纲要》中长三角大都市圈；三是 2009 年 1 月公布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要 2008-2020》中珠三角都市圈。由此可见，大都市区域是一个具有综合功能的大城市，具有强大的辐射功能带动周边中小城市的发展，形成具有综合特色的城市功能区和合作区。2000 年以来国内各种都市圈出现百花齐放，百家争鸣的局面，山东半岛、辽宁沿海、北部湾、长株潭、苏锡常、南京、徐州、武汉、济南、太原等各式城市群或都市圈。
2007 年 12 月山东省建设厅在新闻发布会正式发布了《济南都市圈规划2006-2020》，济南都市圈拟将以省会济南为核心，以淄博、泰安、聊城、滨州、德州、莱芜等 7 个城市为依托，形成一个呈圈层结构布局的都市经济圈2。在城市布局方面，总体规划明确提出将按照统筹区域发展、统筹产业布局的要求，加强区域合作，突出省会城市集聚辐射的能力，增强济南地区中心城市的地位。2015 年 11 月 26 日中国共产党山东省第十届委员会第十三次全体会议通过《中共山东省委关于制定山东省国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中指出要贯彻协调发展理念，构筑均衡融合新格局，支持济南建设全国的区域性经济、金融、物流中心和科技创新中心，强化省会辐射引领，加快区内各市基础设施互联互通和污染治理联防联控，推动区内各市协同发展、一体发展3。2013年 1 月 25 日山东省省长姜大明在山东省第十二届人大一次会议上作政府工作报告上指出：出台省会城市群经济圈发展规划和济莱协作区实施意见，增强省会城市辐射能力，促进区内 7 市优势互补、融合发展，济莱协作区正式提出并推行。
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1.2 国内外文献述评
1.2.1 国外研究综述
（1）关于都市圈的文献综述
都市圈的概念最早于 1950 年出现，是法国地理学家戈特曼（J.Gottmann）提出。曾经在上个世纪 50 年代，都市圈被日本行政管理厅研究定义为：周期为24 小时，都市城市人口规模须在 10 万人次以上才能接受城市某一方面功能服务在不同地域范围进行7。同一时期，狄更生（Dickens）对欧洲城市的研究加上木馁信藏对日本城市的两项研究，发现了类似的地域分异三地带学说，十年后又提出“大都市圈”的概念：人口规模在 100 万左右，而且附近地带有 50 万人次的城市可以被指定为中央指定市，并且它的外围地区距中心城市的来往的人口要控制在本身人口的 15%以内8。艾伦·斯科特（Allen Scott）将交易成本引入城市和区域研究当中，解释了城市化的进程与特征9。近年来，卡斯特里斯（M.Casteles，1989）认为新技术是城市发展空间的动力，促进城市的蔓延与都市区的形成与演化，评价一个城市的地位与作用，在于其参加国际经济社会活动的程度和调控与支配资本的能力10。霍尔（Hall，1969）指出，技术决定经济发展，经济发展又决定了城市发展，现代技术发展可任意增强城市空间分散化的动力，也可能会增加集聚的要求11。当然，城市的集聚经济是在共享机制、匹配机制和学习机制的作用下产生的（Gilles Duranton，2004）。
（2）关于府际关系的文献综述
国外对府际关系的研究已经十分成熟。在西方，府际关系这一概念，最早出现在 1937 年克莱德施耐德的文章《1935-1936 年的乡村和城镇政府》，Wright（1978）提出府际关系的概念最早出现于上个世纪 30 年代，而受到广泛认知却在 20 年以后。各级政府机构之间的一系列主要活动就是我们说的府际关系（W.Anderson，1960）。Dommel(1991)在《管理地方政府间关系》一书中对美国政府之间的关系进行了系统研究，认为纵向府际关系是宪法和法律体系的综合，横向府际关系是地位相当的地方政府形成的分散关系，这些地方政府被竞争与协商的动力所驱动15。O'Toole(2000)认为相互依赖、复杂性与妥协是 20 世纪 60年代以来美国府际关系运作的三项重要特征。Rosenbloom（2002）从联邦政府与州政府之间合作的角度，强调促进各州之间合作的法律依据是充分信任与信用条款。总体来说，国外的府际关系研究已经很全面了。
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第 2 章 都市圈府际协同治理：一个主体-机制-绩效的分析框架
2.1 相关概念界定
2.1.1 都市圈
都市圈又称城市带、城市圈，一般来说，它是指以大城市为中心的城市圈的经济现象，邻近的城市参与分工、合作和一体化。这些大城市通常具有以下特征:高度密集的区域城市，人口规模是巨大的，城市之间分工明确，在优势互补的基础上，经济联系密切，是一个国家或地区经济发展最重要、最活跃的区域。上世纪五十年代，地理学家戈特曼提出大都市圈（Megalopolis）。日本学者木内信藏针对人口递减的现象，提出了“三地带学说”并且从中延伸出都市圈概念。上世纪 60 年代，又对此概念进一步诠释：根据实际情况，确定一个核心城市，或者是人口能达到 100 万及以上的规模，并且附近区域内城市人口能达到 50 万及以上的，核心城市与附近城市的人口往来不少于 15%，大都市圈之间的货物运输量不得超过总运输量的 25%。我国大多数学者对于都市圈的界定多以中国的现状和发展趋势而提出的。邹军等人认为把都市圈可以分别有单核心都市圈和多核心的都市圈，与核心城市有着密切的往来，形成具有一体化方向的圈层结构，是发展需要和规划所推动的双向产物。杨涛等学者解读的都市圈侧重在作用方面，他们认为都市圈在一个国家的经济发展中有着重要的地位，都市圈可以完成资源共享、优势互补、共同发展，逐步以经济生活为主要组织形式。
通过对研究都市圈概念的学者观点的分析，由此可见，都市圈是在特定的地域范围内，一个或多个经济更发达，有较强的大城市或特大城市为核心城市，与一系列不同性质、规模、层次的中小城市为主体，形成的空间位置接近，在功能上密切接触,相互依存，朝着区域的结构和空间组织区域经济一体化的组合体。城市圈最明显的特征是协作共享，不同城市之间有密切的互动关系，形成一个有机整体，促进区域间的沟通，协调经济的发展，加快城市化的步伐。
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2.2 都市圈府际协同治理：主体-机制-绩效的分析模型
2.2.1 都市圈主体
都市圈是由一个庞大的组织和系统构成，由区域内政府、社会、企业和公民等主体组成。通过功能定位与发展目标空间规划可以看出主体结构包含了空间组织、产业集群、社会事业、环境保护、生态建设、基础设施建设、空间结构布局等内容。政府是制度的主体，社会组织是链接的主体，企业是技术的主体，公民是执行的主体。因此，建立以下主体模型：
（1）政府主体。在都市圈发展中政府以及相关政策扮演着重要的角色。它可以促进协同治理的相关制度和政策支持，跨区域协作和合作机制等对治理活动产生引导和激励。一是建立区域间提供政策支持和有效的协调机制，二是加强和提高区域间政府协同治理的能力。
（2）企业主体。企业是城市经济发展的支柱，企业的核心竞争力就是技术，都市圈的协同发展，能够改善各地区之间企业的技术难题，获取相关企业支持性技术和互补性知识，有利于解决共同面临的问题，有利于资源和生产要素的共享，加强技术信息共享和技术人员的交流，为企业发展注入新力量。
（3）社会组织。社会组织系统庞大，涉及到方方面面，政府决策的实施，离不开社会组织的帮助，完善社会组织架构，形成与协同治理恰当的合作运行机制，加强区域内组织之间联系，融入都市圈协同治理当中，这是一股不可忽视的力量。
（4）公民主体。我们是民主的国家，公民是最重要的组成部分，都市圈制定规划时，也要从公民的角度出发，了解公民需要的是什么，怎样给公民创造更大的价值，协同治理只有公民的参与和支持，政策的实施可以加快区域一体化发展，减少困难的出现。
综上所述，主体间要明确各自职责，加强合作，相互促进，优势互补，加强城市之间的联系，使得各主体间和谐发展，为共同建设美丽中国，乡村振兴战略先行区。
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第 3 章 济南都市圈一体化问题研究：以济莱协作区为分析对象........................29
3.1.1 珠三角都市圈...........................29
3.1.2 纽约都市圈................................29
第 4 章 省济莱协作区总体路径及对策..........................39
4.1 济莱协作区总体路径分析................................39
4.1.1 济莱协作区府际关系路径...............................39
4.1.2 济莱协作区协同治理路径.....................................40
第 4 章 省济莱协作区总体路径及对策
4.1 济莱协作区总体路径分析
随着经济快速发展，竞争越来越激烈，当一个城市发展动能达到一定程度的时候，就会出现乏力，就需要寻找新的动能注入，原有行政区划要扩大区域活动范围和协同发展，很多城市则积极探索区域协作一体化发展的路径，在我国都市圈一般以直辖市、特大城市、省会为核心及其周边城市，一体化发展对于构建都市圈规模有积极的作用，做协同发展的先行区，一体化的建设有利于主次分明，有条不紊的推进济南都市圈的建设，快速完善交通网络，现代信息沟通共享机制，基础设施完善等，提升城市综合竞争力。济莱协作区协作过程中，要打破传统的地方保护主义和行政区划因素，积极促进在基础设施、产业、市场方面的一体化程度，增强区域协作的流动性，改变并逐步淡化两地居民原有地域观念，共同受益于一体化发展带来的福利。济南作为省会城市，其带动区域产业整体发展的能力与所欠缺，济莱一体化为济南注入新的市场和发展空间。
4.1.1 济莱协作区府际关系路径
区域经济一体化是现代市场经济发展的必然选择，转变政府职能，注重区域效能的实现，通过制定统一的战略，促进区域内政府间的合理分工，缩小区域内发展水平差异，达到区域内部协调发展的效果，寻求济莱协作区政府间冲突的优化路径，构建区域内政府间合理的竞争与合作机制。济南、莱芜两地政府在协作过程中遵循以下原则：一是，平等互信原则。政府间的合作是在保障各地方利益的同时，最大程度使利益最大化，任何合作都是建立在平等互信的基础上，平等是进行合作的基础，互信是合作持久的保障，承认双方的主体地位，以共同发展为目标，加强协作；二是，互利互赢原则。互利互惠，利益共赢是合作的出发点，政府间的合作是为了实现地方经济的发展，带动区域整体效益的提升，区域内府际间寻求利益共同点，在合作中竞争，在竞争中合作；三是，遵纪守法原则。开展相关工作时要遵循法律法规，在允许的范围进行协作，在制定地方性法律法规时需要根据当地实际情况谋划，多方面沟通交流，尽量避免不合乎规定的政策法规出现，只有在遵纪守法的前提下，遵循市场发展规律，实事求是，依据科学合理的规章制度，促进区域协作可持续发展；四是，可持续发展原则。可持续发展是保证济莱协作区的动力源泉，区域内政府间应积极寻求适合自己的协作发展路径，确保两地合作有条不紊的推进，坚持积极的心态，采取有效的措施，利用资源整合和优势互补，为合作发展提供强有力的动力。
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结论
济南都市圈日趋成为山东区域经济发展的新动力，新引擎，济莱协作区发展初期，对济南和莱芜是一次新机遇，新挑战。本文以都市圈府际协同治理为理论研究，济莱协作区为研究对象，按照问题的提出，相关概念的界定，理论分析模型，目前发展的现状和困境，优化路径的提出为研究思路，分析出以下结论：
一是通过理论分析，济莱协作区在协同治理方面取得了进展，但是在很多方面还有不足和需要解决的问题。济南和莱芜两市在同城化进程中达成某些方面的合作共识，并已经开始实施相关政策，为区域内多主体协同治理提供了有利条件。区域协同发展是一个漫长过程，区划设置的不合理，产业结构分布不合理，公共精神的缺乏等因素，在一定程度上制约了济南莱芜一体化发展的速度。
二是根据对国内外都市圈发展模式的分析和研究，理顺成熟都市圈的先进经验，针对我国国情，走中国特色的都市圈协同治理道路。政府是区域协同治理中最重要的角色，起着引领和主心骨的作用，讲求市场机制在同城化进程中的协助作用。以济莱协作区的现状，应借鉴江西省赣江新区等新型协作区的模式，探索出一条具有完善的区域功能划分，有效的规划管理，明确的体系架构
三是依据山东省的省情，济莱协作区的特点，提出合理化的发展对策创新道路。区域间提倡合作共赢、协同治理等思想，用理论去指导实践，制定合理规划，完善机构体系的构建，建立健全机制，做到利益合理分配，发挥各自优势，促进优势互补，用法律法规规范为导向，实现区域发展的最优解。
本文还存着不足之处，对相关理论的概述，济莱协作区的分析，对策及优化方面分析还不是很全面，将继续研究更多的国内外文献和实地调研等形式，对都市圈府际治理和济莱协作区方面进行完善，为区域协同治理添砖加瓦。
参考文献（略）