第 1 章 引言
1.1 研究背景与研究问题
工业化和城市化的快速发展使得经济发展由城市中心向周边地区辐射，城市边界也向外扩张，从而形成新的地带——城郊结合部。该地带是目前中国社会变迁最为剧烈的部分，正上演着一场大规模的“城镇化运动”。然而，由于城郊结合部地区在很大程度上是为了满足城市化发展的需要而对周边地区进行扩张、排挤和吸纳的过程，是在卖方市场下起步和发展起来的①，因此在本质上是一种被动的城市化过程②，具有浓厚的计划经济色彩，注重外延和数量的增长，忽视内涵和结构的构建。大量农民自由迁徙于城乡之间，乡村社会原有的封闭特征与同质化特征受到冲击③，农民生产、生活方式发生巨大变化。随着农民身份被迫市民化，社区结构复杂化，社区主体多元化以及居民诉求的多样化，现有的社区管理落后于社区建设与市民需求的发展。并且长期以来受到城乡二元结构、城乡户籍二元管理制度及尚不健全的土地政策等因素的影响，进一步加剧了城郊结合部的社会管理难度，该地带的管理难题也成为我国城镇化进程和城乡一体化发展中的瓶颈。
针对该地带复杂的管理问题，各领域各部门也提出了解决措施，如提出通过取消城乡户籍二元管理制度，平等看待外来移民，让其与本地居民享受同等的居住、医疗、教育等基本公共服务；或者提出要加快城郊结合部地区“撤村并居”工作进程，促进城镇化的发展；规范土地征收使用和失地农民补偿制度，保障居民的切身利益等④；在社会保障方面，政府将农村新型社会保障制度与城镇社保制度合并⑤，通过统一的制度规范来有效解决相关问题。
同时，随着网络信息技术的发展，利用计算机网络技术对城市管理指标进行量化考核的“数字化”城市建设在全国范围内逐渐兴起。通过依托社区网格单元，建立信息化服务管理平台，实时采集和处理数据，及时解决接收到的问题，使社区管理更加科学化、高效化和精准化。网格化管理起初作为“数字化”城市建设过程中的一个技术处理环节，由于其运行的有效性而被进一步推广复制到全国多个城市和地区。换言之，社区网格化管理是通过将特定的区域先集中规划、再按照某种标准将其细分成多个网格单元，并在各个网格点配备管理人员，明确部门职责，再造社区业务处理流程，从而提高社区的管理效能与服务质量。该种社区管理模式在北京和上海等发达城市的社区建设与管理中效果显现。得到了相关部门与领导的肯定，继而在相关工作报告中提出，要注重社区管理的体制创新，社区管理方式的改进，以为社区提供服务为宗旨，完善社区网格化管理服务系统建设①。C 市作为综合治理委员会确定的第一批 35 个城市管理体制创新试验城市之一，也积极引进网格化的社区管理模式。
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1.2 国内外文献综述
城郊结合部地处“农村之首，城市之尾”，是在中国城镇化过程中形成和广泛存在的，是城乡之间的过渡地带。其社区特征不同于纯粹的城市或农村社区，因此被称为是介于城市和农村之间的第三种社区。在城镇化和城乡融合发展过程中，城郊结合部社区一方面吸收了城市社区建设与管理的现代化特征；另一方面又保留了农村社区建设与管理的原始特征③。因此，为更深入地分析城郊结合部社区建设与管理，有必要了解中国城市和农村社区乃至国外社区建设与管理的特征与现状。
1.2.1 国内社区建设与管理研究
（1）国内城市社区建设与管理研究
长期以来，社区作为国家基层社会管理的基本单元，一直是各界关注的重点，学术界对这方面的研究也非常丰富。相较于我国的农村和城郊结合部的社区发展，我国城市社区发展较早，发展水平也较高。而对城市社区发展与管理方面的研究主要源于：一是原有的以单位为基本管理单元的社会管理体制的解体改变了城市社会的组织架构。因此，需要探究新的社会组织架构。二是现代城市的快速发展使得社区服务与管理水平远远落后于城市社会的发展要求。因此，需要探讨进一步整合社会资源，纳入社会组织，发展社区自治组织，从而增强社区对环境变化的适应能力。三是随着政府主导作用的弊端在社会管理过程中的凸显，以及受西方新公共管理运动的启示，我国政府也极力推进基层管理体制改革。这为我国社区发展与管理提供了理论参考，引起对中国社区建设与管理理论的深入研讨①。
（2）国内农村社区建设与管理研究现状
中国农村社会是一个依靠血缘、地缘以及浓厚的人情关系等传统网络联结成的“熟人乡土社会”②，而对农村地区的社区发展研究更多的是源于城市化的快速发展和土地的大量征用，使得大量的失地农业人口往城市迁移，反过来也给城市建设造成多方面的困境。加上长期以来城乡二元管理制度的限制，进城的农民工享受不到应有的待遇，引发社会矛盾和冲突，所以引起各界对农村社区发展的研究。也有学者研究通过引入产业、发展特色乡村产业等就地城镇化的方式将农村人口留在乡村，促进乡村的发展。
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第 2 章 社区网格化管理：基于再造理论之分析框架
2.1 社区与网格化社区是构成社会的基础单元，是连接上层政府与基层社会及居民的桥梁。当前，我国的社区界定，一般是指居（村）民委员会的辖区范围①。由于社区是居民的集中居住场所，因此也是各种矛盾集中的地方，是中国当前社会发展状况的一个缩影。所以，加强社区建设与管理对于稳定社会和提升社会服务水平意义重大。
“网格”概念最早源于电力网格，随着互联网的发展，后在公安系统的网格巡逻中得以实践，是一种信息网络技术。主要依托搭建网络信息平台，运用数字技术和网络信息技术，把特定区域按照某种合适的标准分成多个小网格②。再通过对系统各类资源进行有效整合，对管理操作系统的流程进行再造，促使信息资源在网格间有效共享，进而提高对系统的管理效能。
再造一词源于企业中的公司再造理念，也称为重组或重塑，是一种改进的哲理和思想，兴起于 20 世纪八九十年代的公司改革浪潮。哈默等人在《改革公司》中提出，要通过对企业的业务流程进行再造来实现对企业的彻底改革。基于再造理论对传统管理学中的分工理论提出了反思，因此，亟需用一种全新的视角去看待组织③。后来奥斯本等人在《改革政府》中也提到，传统的政府管理体制过于强调组织规模的扩张和权力的层级化，导致政府行政机构变得过于庞大，降低行政效率，资源浪费严重。在当今瞬息变化、更替不断的时代已经无法有效运行，
所以现有的政府机构迫切需要重组④。竺乾威等人也强调对公共服务的流程进行再造的必要性，由此再造理论从企业部门向政府公共管理领域不断推广，涉及科学教育事业管理、医疗服务事业管理、社会保险、社会管理等领域。
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2.2 再造理论与社区网格化管理
2.2.1社区网格化管理
网格化管理模式从电力、公安系统逐渐被延伸到其他管理系统，尤其是在社会学中的公共管理领域得到广泛的运用，如教育管理、工商管理、城市管理等。其中城市网格化管理，就是运用现代网络信息技术、构建数字化管理平台，再造城市的管理系统及其业务流程。进而实现对城市的网络化、数字化和精准化管理。而网格化的社区管理则是社会管理在更小范围内的精准化管理。
我国网格化的社区管理实践兴起于北京、上海等数字化城市的构建过程，尤其是北京市东城区首创的“万米单元网格”已经成为一种典范，甚至被称为是一个世界级案例①，该创新模式为其他地区的网格化管理提供了参考经验，在政府的推动下进一步在全国各地推广。从各地网格化管理的实践来看，比较典型的经验有上海的 “长宁模式”，舟山的“网格化管理，组团式服务”②模式，还有宜昌的“一本三化”（以服务群众为根本、依托网格为载体实施管理、依靠现代网络信息技术的支撑、实现全方位的管理服务）③经验等。总结这些成功经验不难看出，网格化的社区管理旨在基于再造理论对社区的管理理念，体制、机制，组织架构，运行方式，参与主体等进行再造优化。为社区资源的配置提供更加合理的边界，创新管理体制，依托网络技术平台，提高对社区的管理与服务效率。具体而言，表现为：
首先，对社会管理理念进行再造优化。从传统政府主导下的重社会管控和维稳的社会管理理念，转变为依靠信息技术，为社会提供精细化服务的社会管理理念；向社会供给满足居民生产生活的公共产品与服务是政府部门的职责所在，北京市建立“多网融合、立体运行”的网格化服务系统，强调多渠道、全方位为社区提供公共产品与服务。舟山市“网格化管理、组团式服务”模式，更加明显地突出利用网格化的社区管理方式整合社区资源，以更好地为社区提供公共服务，突出社区服务的重要性。
其次，对社会管理体制、机制进行再造优化。我国社会发展经历了从封闭式的“单位制”，到当前提倡的开放式“街区制”构建模式的转变，体现出社会管理方式随社会体制、机制变迁的过程。传统的社区网格化管理是在科层化体制下，由上而下层层管控的运行模式，但随着社会民主化的发展，社会对政府改革、转变政府职能、简政放权、还权于社会、还权于民的呼声高涨。在网格化的社区管理理念的指导下，上海市通过加强社区党建、建设社区实体和实施网格化管理的思路，把原来由“市、区（县）、街道（乡镇）”两级政府，三级管理的社会管理体制，进一步深化改革成由“市、区（县）、街道（乡镇）-居（村）委会”的两级政府、三级管理、四级网络的新型社会管理模式。优化运作机制，通过适当授权给基层组织，提升社区事务的处理能力①。
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第 3 章 城郊结合部社区网格化管理实践—Y 区的实践分析..................15
3.2 Y 区城郊结合部社区网格化管理的源起......................... 16
3.3 Y 区城郊结合部社区网格化管理的实践............................. 16
第 4 章 城郊结合部社区网格化管理的运行逻辑..............................25
4.1 国家治理体制改革与社会治理创新理念的实践.....................25
4.2 以社区单元网格为载体，以网络信息技术为手段的管理模式................26
第 5 章 社区自治：城郊结合部社区建设与治理路径............................29
5.1 再造社区....................................29
5.1.1 转变社区管理理念..................................29
5.1.2 健全社区管理体制、机制...............................30
第 5 章 社区自治：城郊结合部社区建设与治理路径
5.1 再造社区
城郊结合部社区管理中尚存在着诸多的问题，这也是城郊结合部要实现城镇化与现代化发展必须要经历的阵痛。因此，在该类社区管理中亟需转变管理方式，然而在综合城郊结合部社区建设与管理的现状和我国城市与农村社区发展的经验分析。完善城郊结合部社区管理的突破口仍在于从其社区管理理念，体制、机制及制度，组织架构，事务处理流程，参与主体，资本构成与来源以及社区生态环境等方面对社区进行深度再造优化。并且应该坚持以再造社区组织为中心，以再造社区业务流程为重点。
5.1.1 转变社区管理理念
理念是指导行动的方向标，理念是否正确将影响行动的走向与最终结果。传统的社会管理遵循的是一种官本位的管控思维，因此，重管制、轻服务成为其突出的特征。城郊结合部社区网格化管理虽受到政府大力提倡改革社会治理体制和创新社会治理理念的影响，是依托现代信息技术发展起来的一种新型的社会管理模式。但因其背后隐藏着政府权力下沉的威权政治结构和行政化倾向的隐性运行逻辑，以及维稳的管控思维。最终导致对社会的管理走向过度强调社区管控，而轻视了社会服务的错误方向，进而影响社会管理的效果，所以亟需对现有的社会管理理念进行再造。作为强调人民主体地位的社会主义国家，始终把服务群众作为社会管理的宗旨。同样的，社区也应树立以服务居民为宗旨的社区服务理念。政府应当简政放权，还权于民，还权于社区，保障社区居民和社区组织以充分的自治权，进而实现社区自治的最终目标。
社区行政体制一般而言包括其组织架构、运行的机制等①。网格化的社区管理坚持政府的指导，这也是在当前中国国情下开展各项工作的一个重要前提。而政府对社会的指导主要是通过体制的改革，因此社区网格化管理改革的核心就是要改革社区管理的体制，再造管理体系。关键在于要打破过去部门垄断机制，实施分类管理②。当然，体制不单是指对组织机构的设置及对其权力的划分，更包含着像对公共权力的行使、对公共事务的管理、公共服务的供给、公共秩序的维持以及满足社会公共需求所需要的制度保障③。所以借助社会治理体制的基本规范，能够使社会问题，尤其是公共问题得以解决，从而满足社会组织和社会成员发展的需要，进而维护社会的稳定。这也即是学者们所说的“体制吸纳问题”模式，要使“体制”要素和“问题”要素达到一个动态平衡的状态④。
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第 6 章 结论与展望
参考文献（略）