第一章 相关概念及基本理论
一、概念界定
（一）数据与信息
数据起源于拉丁字母的复数形式，是信息科学领域的核心概念，随着网络技术和信息社会的发展，学者们对数据的概念有了新的认识。在信息科学中，数据是指所有能输入到计算机并被计算机程序处理的符号的介质的总称。在维基百科中定义为：关于事件的一组离散且客观的事实描述，是构成信息和知识的原始材料，是计算机加工的“原料”。辞典以及哲学中对于信息的定义为：信息是事物存在和变化的情况，是客观世界中各种事物的状态和特征的反映。在信息系统中，各种字母、数字符号的组合、语音、图形、图像等统称为数据，数据经过加工后就成为信息。
随着信息科学中知识管理的兴起，关于数据和信息的定义，学者们更多地从数据、信息的关系中开始界定。ChaimZins 在 2006 年发表的《重新界定信息科学——从信息科学到知识科学》指出：数据是信息的原材料，也是知识的原材料。Davis 和 Olson 在1985 年出版的《管理信息系统》一书中指出：信息是被加工后对接收者有意义的数据。Lucey1991 年在《管理信息系统》中认为数据需要被解释和加工才能成为信息。Warner在 1996 年的著作《信息系统的交流技巧》中指出信息是已经被解释和被接收者所理解的数据。
综上所述，数据与信息是紧密相连的，二者既有联系又有区别，信息的形成需要数据的支撑，数据经过处理加工就形成信息。数据是对客观事物和事件的记录和描述，是形成信息的基础，信息是经过处理后具有意义的数据。数据的发展演变是一个循序渐进的过程，尤其是随着大数据技术的发展，对于数据的重新认识和界定加深，拓宽了数据的外延和内涵。本文所指的数据是原始的数据，没有被分析或加工过的数据。
.........................
二、理论基础
（一）整体性治理理论
整体性治理理论产生在信息技术的发展为政府治理创新提供了可能的背景下，相关的理念最早是 1997 年由英国学者佩里·希克斯在《整体性政府》一书中提出。1999 年，“整体性治理”的概念在佩里·希克斯、戴安娜·利特等出版的《迈向整体性治理：新的改革议程》一书中明确提出。整体性治理理论是对新公共管理理论中的“碎片化”治理的修正，认为应从政府部门内部机构和整体性情况出发，注重公民需求，以公民利益为导向，依赖信息技术的整合，强调协调和整合，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务，最终达到有效的公共服务供给与社会治理创新。政府数据开放需要政府各部门之间的协调配合，在各部门数据共享的基础上才能更好的推进数据开放，政府数据开放的载体是数据开放平台，即通过统一的数据开放平台将政府掌握的数据向社会开放，数据开放带来经济和社会价值的同时也推动政府治理效率的提高，最终使公众利益最大化。由此可见，整体性治理理论在技术手段、服务理念和最终目的等各个层面上都与政府数据开放是高度契合的。
（二）服务型政府理论
服务型政府是指“在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府”①，它是针对传统的管制型、命令型政府而言的。西方的服务型政府理论是在传统官僚型和管理型政府理论的基础上发展而来的，由传统的以政府为本位演化为公民本位，以公民为中心。它充分吸收了西方公民理论，以人为核心，重建了政府理论。这对于我国的服务型政府建设具有深刻意义，十九大报告中，党站在新时期中国特色社会主义的高度，提出了深化行政体制改革、建设服务型政府这样的基本思路、主要任务、基本方法和宏伟目标，要求增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。提供优质的公共服务是服务型政府所必须履行的行政职能。政府所掌握的数据在整个社会数据资源中占有举足轻重的地位，是提高社会生产力的重要推动力。服务型政府客观要求政府在市场经济环境下，通过公共服务的提供，打破包括数据信息资源在内的生产要素的壁垒，促进社会资源的高效利用和充分流动，降低成本，增进市场效率，为经济发展营造良好环境。因此，政府主动向社会开放数据，使政府数据资源能够被社会充分利用、增值，为社会经济活动提供充分的公共产品和服务，这是服务型政府履行公共服务职能的重要环节。
.............................
第二章 我国政府数据开放现状
一、我国政府数据开放平台建设和运行情况
西方部分发达国家都是首先建立国家层面的数据开放平台，与国外不同，我国的数据开放平台是从地方探索开始。2012 年，上海市启动了政府数据资源开放试点工作，建立了国内第一家政府数据开放平台，取得了较好进展。随后北京、武汉、浙江、青岛等多地的地方政府也陆续开通了政府数据开放平台。截至 2018 年 1 月底，我国已建立超过 20 家的数据开放平台，包括省级、副省级、地级、区级各个层级，如表 2-2。在开放的平台中，多数为针对开放数据设立的独立门户，例如上海、北京；还有一部分数据开放平台是嵌在政务服务网之中，例如梅州、肇庆、苏州等地，具体分布情况可看下表，由于区级的数据开放平台不好统计，表中只列出了省级、副省级、地级的数据开放平台；同时，有一些即使平台名称为“数据开放平台”，但是并没有提供可以通过下载或者接口形式获取的、结构化的数据集，只是提供一些文本内容，属于以往信息公开的性质，也没有列入表中。从 2012 年我国上海数据开放平台建立以来，到现在已经开放了共 20多家，国家级统一的数据开放平台还没有上线，按照相关文件规定，2018 年底会建成国家政府数据统一开放平台。现阶段我国的数据开放正在处于发展阶段，诸多地方政府都在筹备上线数据开放平台，把数据开放列入发展计划中。
.......................
二、政府数据开放的管理体制
政府数据开放是从政府信息公开发展而来的，在政府数据开放的相关政策文件发布之前，我国实行的是政府信息公开制度，信息的公开主要是把各个部门的一些统计数据或加工过的数据进行公开。这些数据信息有一定价值，部分信息也可以再利用，但是大部分数据信息不可机读，发布分散，与目前的数据开放有很多大不同。
目前政府数据开放工作主要是通过建立数据开放平台进行数据的开放。国家层面还没有建成相应的数据开放平台；地方层面，一些地方政府已经建立了数据开放平台，并开放了大量数据。已经建立的政府数据开放平台由相关部门进行管理，各个地方的管理部门有略微差别。一般来说，地方政府的数据开放平台主要由地方人民政府、人民政府办公厅或经信委（或经信厅、工信厅）主办或联合建设，如广东省、山东省。有的地方政府在经信委下成立了专门的大数据管理局，或者新设立了与经信委同等行政级别的大数据管理局专门负责数据开放的相关工作，如贵州省和贵州市。还有个别地方政府的数据开放工作由互联网信息办公室或电政信息办牵头建设，如武汉市和青岛市。个别地方政府在数据开放的管理体制上有了略微的创新，明确了数据开放的主管部门的具体职能，如上海市和佛山南海区。但是总体来看，负责数据开放工作的各个部门单位一般与在数据开放平台发布和开放数据的其他部门单位有着同等的行政级别，没有隶属关系。
..........................
第三章 上海市政府数据开放现状 ........................... 27
一、搭建了数据开放平台 ..................... 27
二、开放了大量数据 .................. 28
第四章 上海市政府数据开放的问题及原因分析 .......................... 39
一、上海市政府数据开放的现存问题 .................. 39
（一）平台功能不完善 ..................... 39
（二）数据更新不及时 .................. 40
第五章 完善我国地方政府数据开放的对策 ............ 49
一、建立健全相关政策与法律法规 .......................... 49
（一）尽快制定并实施《政府数据开放条例》 .................... 49
（二）尽快出台《个人信息保护法》 ............................ 49
第五章 完善我国地方政府数据开放的对策
一、建立健全相关政策与法律法规
（一）尽快制定并实施《政府数据开放条例》
目前，除了贵阳市在 2017 年已经公布并在 5 月 1 日施行了《贵阳市政府数据共享开放条例》以外，国家层面和其余地方政府层面都尚未出台《政府数据开放条例》。各级地方政府的数据开放工作主要参照 2008 年出台的《政府信息公开条例》，这对数据开放工作的指导远不尽人意。其中并没有数据开放的厘定标准，哪些数据可以开放或必须开放，哪些涉及到隐私的数据不能开放，在实际开放过程中都很难把握，这也给了许多政府部门不开放关键数据的理由。政府数据开放的实施过程自然会遭受一些压力和阻碍，要想保障这一过程的顺利实施，达到数据开放的效果，必须要建立完善的制度来约束和督促各个部门开放相关数据。因此，国家层面和地方政府层面必须加快数据开放的相关立法工作，对政府数据开放的具体实施提供精细的指导。地方政府层面可以借鉴贵阳市已经实施的《贵阳市政府数据共享开放条例》，吸收本地数据开放的已有实践经验，组织专业力量，确定数据开放的标准和边界，从数据的采集、分类管理、目录标准、开放格式等一系环节都要有严格具体的标准规定，对于哪些数据可以开放、哪些数据不符合开放条件也要进行明确规定，同时那些不按照规定及时开放或者更新数据的政府部门要承担什么后果也要进行细化量化，尽快出台并实施《政府数据开放条例》,为各级政府的数据开放工作提供有效的制度支持。
.........................
结语
政府数据开放问题是当前学术界的研究热点问题。大数据现在已经成为我国的基础性战略资源，而数据开放是大数据战略实现的重要前提。绝大部分数据资源的拥有者是政府，因此政府数据开放对于我国大数据战略的实现起着关键性作用。文章选取上海市为研究案例，考察我国当前地方政府数据开放状况，发现地方政府在数据开放方面取得了一些成就，但是在实践过程中仍存在很多问题，因此提出了相应的解决之道：尽快出台《政府数据开放条例》和《个人信息保护法》，为地方政府数据开放提供法律保障；建立数据开放的领导与协调机制、监督机制和绩效评估机制；培育政府部门数据开放的行政文化，公众的数据素养，鼓励并调动多元主体参与协作；多方面培养大数据方面的人才，为政府数据开放平台的建设和数据后续利用开发提供人才保障。需要注意的是，地方政府数据开放进程中所出现的大量问题并非一朝一夕可以完全解决，需要长期的探索与实践，在实践中一步一个脚印，并结合理论研究积极推进，方可探索出一条真正适合我国国情的政府数据开放之路。
由于学科背景的限制以及本人学术水平的有限，对于上海市政府数据开放问题的分析可能不够全面，由上海市政府数据开放推广至全国地方政府时所作研究会不够深入，本人会继续在此问题的学术道路上继续探索，也在此提出本人所认为关于此主题需要注意的几点。首先，由于政府数据开放涉及的是一个跨学科的概念，因此可以专门组建一个跨学科的研究团队，专门对此问题进行详细研究，各个不同学科的碰撞和交融，会给此主题的研究带来意想不到的效果；其次，对于地方政府数据开放的研究，应该尽可能的多做实践调查，对多个地方政府的数据开放进行实践研究，只有在调研的基础上才有发言权，才能详细了解出现的问题以及问题的根本原因所在，也就有可能针对性的做出一些对策方案；再次，政府数据开放的顶层设计至关重要，且需要落到实处，为政府数据开放的推行提供坚实的保障，这需要中央政府和地方政府共同努力，也需要各个部门的积极配合。路漫漫其修远兮，但开放政府数据功在千秋。我们需要克服困难，迎难而上，不停探索!
参考文献（略）