第 1 章 绪论
1.1 研究缘起
1.1.1 问题的提出
自改革开放以来，短短 40 年中国经历了从传统集权模式向大规模的制度裁减和建立服务型政府的反思。党的十八大以来，简政放权、放管结合、优化服务是全面深化改革的重要内容，以权力清单的“减法”、服务清单的“加法”激发市场活力的“乘法”，被视为全面深化改革的先手棋。“放管服”改革的成效如何，是以人民群众是否受益，企业是否高满意为根本标准。近年来办证多、办事难等现象大为减少，多重审批和乱收费的现象基本控制。中国现行的行政制度是官僚层级制，在各部门行政职位设定时就存在相互重叠的情况，当行政职能部门各司其职，互不干扰时，矛盾不得突出。但随着服务型政府的建立，社会公共事务需求的激增为部门间的协同行动提供了客观环境，市场对部门协同行动的要求也越来越高。在官僚体制下，行政职能部门沿袭着自上而下的指挥链，指令一步一步传到基层，这可以使下属部门很好地执行政策，提高行政效率，但对于部门协同行动来说，却存在很大的弊端。
[案例 1]河南“健美猪”事件
2011 年 3 月 15 日，河南省孟州市、沁阳市等十几家养猪场采用违禁动物药品“瘦肉精”饲养生猪，“有毒猪肉”流入济源双汇食品有限公司。事件经相关媒体曝光后，引发广泛关注。监管瘦肉精是多个职能部门的职责所在，体现了当前中国部门协同行动的主要困境，协同执法部门的职责权限没有严格的法律规定，出现问题后推卸自身的监管责任。
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1.2 相关研究综述
1.2.1 关于协同政府的研究
随着国家政治环境、文化背景、经济模式的变化，政府的管理模式也在不停的变化，每个时期国家的政府部门都会有特定的管理模式。当下“部门协同”是政府公共管理改革研究前沿领域的热门话题，它的理论研究成果主要表现在协同政府与整体政府两个方面。关于协同政府的探索，是从 20 世纪 70 年代开始，新公共管理运动受到英国撒切尔夫人强力推行，迅速获得了世界各国公共管理学界的关注。进入 90 年代后，随着公共服务需求的不断攀升导致政府部门间各类复杂问题层出不穷，一场寻求公共部门合作与协调机制的改革运动逐渐在全球范围内兴起。多个国家及整体政府纷纷展开实践探索，促进部门合作成为了政府管理的新模式。
（一）对政府部门协同的内涵研究
“协同”出自古希腊语，又可以称作“合作”、“协作”，隶属于协同学(Synergetics)的范畴。《说文》提到“协，众之同和也。同，合会也”。协同的定义：是指两个或者两个以上的不同资源个体，通过思想、方式、资源上的协同来实现共同目标。
部门协同这一概念是近年来在结合政府实践经验由“协同”概念衍生开来的，与部门协同意义相近的诸如“跨部门合作”、“协同政府”、“跨界合作”等，关于“部门协同”的研究，英国学者佩里·6(2002)[1]将跨界合作分为四大类：1.政策协同；2.项目协同；3.服务供给协同；4.面向个体服务的协同。澳洲政府在实践方面也是基本按照这四个方面来进行具体划分。克里斯托夫·波利特（Christopher Pollit 2003）[2]认为，跨界主要体现在跨部门，协同是跨界合作的特性。“跨部门合作”一般体现在理论具体意义上；而“部门协同”一般都是体现在政府改革的实践当中。
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第 2 章 部门协同的基本理论
2.1 部门协同的内涵
关于部门协同的内涵时笔者主要从以下四个方面进行研究和解释。
2.1.1 部门协同的主体研究
据笔者掌握的资料来看学者们对部门协同的主体对象有所异议。部分学者认为，协同的主体是指同一个组织中的两个或两个以上具有不同职能的部门[22]；还有部分学者认为部门协同可以是同一组织中的不同部门间的协作，也可以是不同组织中的不同部门间的协作[23]。以江西省环评为例，在做环境影响评价时，其主体不仅包括政府环境保护局、环评单位，还包括第三方环评专家评审团，三方协同分工合作对参与环评的项目进行资料的审核评估并提出修改意见，签发许可证。
2.1.2 部门协同必要性的理解
首先协作主体必须是存在职能差异的两个及两个以上的职能单位；再者，协作目标一定是无法由自身部门独立达成而需要采取相互协同的方式才能达成的。同时满足上述两点部门协同合作的前提，但也并非所有能够同时满足上诉条件的差异部门都有合作的可能。合作主体之间必须要有共同的目标，并且为了实现共同的目标而相互贡献各自的资源，积极配合，主动协调[24]；最后，部门间相互的协同要有规范的组织制度、健全的事中事后法律制度来为协同的愉快进行提供技术保障[25]。
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2.2 部门协同行动的理论研究
2.2.1 协同政府论
1997 年在英国联邦国家推行第二次的政府行政改革中，布莱尔政府首次提出了协同政府的理念。1999 年工党政府发布《政府现代化白皮书》为协同政府的理念做出了更规范的定义。
（一）协同政府的概念
协同政府强调伙伴关系，是指政府部门与第三部门、私营部门的合作，是一种政府间的合作模式。协调政府的核心目的是通过整合相互独立的各种组织来实现政府所追求的共同目标，①其核心价值是通过加强政府间网状协调合作，化解不同政府政策间的矛盾和张力，让不同政治领域里的共同利益主体有效的团结在一起，提高公共政策的效能。协同政府理念从功能上来看，它在不同类型的组织、社会团体之间体现出“粘合剂”一样的角色，而政府则是这个“粘合体”的主要控制人，作为主要控制人，它有责任让每个子系统实现内部的团结统一。
（二）协同政府的主要特点
第一，协同政府强调两个或两个以上不同职能的组织机构通过合作来实现公共政策的目标。在政府实践中，公共政策的目标常常需要多部门协作完成，但各政府部门之间长期存在着壁垒现象，通过建立新的“超级部门”又成本太高且会加深政府机构“碎片化”，治标不治本。因此，围绕特定的政策目标，让组织内的个人在不影响组织归属的前提下与其他组织机构相互协作是唯一可行的方法。
第二，协同政府主张协同部门应通过多方位的合作来提升公共服务质量。Tom·Lin（2002）[30]协同政府主要分为四个方面的合作，即“上、下、内、外”。“上”是指对结果导向的目标政策；“下”指协同组织对服务对象提供的“一站式”体验;“内”指协同组织通过组织文化、价值观、政策规范、个人素养培训等方式完善组织形式；“外”是指组织之间权利的转移、资源共享等合作方式。这种多维度的合作方式有效地保障了协同组织双方的权益，能很好地促进公共服务质量的提升。
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第 3 章 “放管服”改革中部门间合作的模式——基于协同政府论的视角······20
3.1 “放管服”的实践探索·················20
3.2 基于职能的“塔形”协同模式················23
第 4 章 深化“放管服”改革进程中的部门协同问题透析——基于 J 省的调查分析·········· 28
4.1 J 省“放管服”改革的主要进程··············· 28
4.1.1 简政放权方面·····················28
4.1.2 放管结合方面··················29
第 5 章 简政放权改革进程中部门协同问题的优化路径············37
5.1 促进部门协同文化运行要素的建设····················37
5.1.1 科学化设定协同目标···············37
5.1.2 促进合作主体价值观的协同···········37
第 5 章 简政放权改革进程中部门协同问题的优化路径
5.1 促进部门协同文化运行要素的建设
5.1.1 科学化设定协同目标
目标的统一是协同行动的指导方针。共同目标的拥护是各组织构建协同关系的根本原因。协同目标的设定具体可分为三步：第一，设立合作目标，收集各个部门的原定目标，并充分考虑协同目标与之存在的客观情况。在没有经过充分了解各方制度压力时将协同目标强制灌输给各部门，则会阻碍部门协同的原始动力，阻碍部门协调的积极性；第二，尊重各协同部门自身的发展目标和工作内容。各协同部门领导应该主动邀约协商，在自身的发展目标和协同的目标中找到共同发展平衡点，避免在工作中诱发时间安排、人员安排的冲突；第三，协同目标的设定需要上级行政单位的维稳，引导协同部门对协同目标充分理解，避免出现某一部门因未能充分理解协同目标而简化自身目标或因政绩的需求争夺主导权而破坏整体的合作系统。
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第 6 章 结论与展望
6.1 研究结论
随着服务性政府的建立，公共事务不断增加，为政府职能部门、社会组织、企事业单位的协同行动提供了合作的环境。本文在前人研究的基础上，通过对江西省简政放权改革进程的现状分析，结合部门协同模式的的举例分析，得出以下结论：
参考文献（略）