一、问题的提出
（一）问题背景
综合行政执法简称综合执法，也被称为“城市管理执法”，而关于此的综合行政执法改革是十八大以来，将全面深化改革作为重要的战略布局这样的背景下进行的改革。在社会主义市场经济的发展过程中，改革综合执法就是要严格控制行政执法权的膨胀态势，完成各个行政部门之间职能的衔接、补充以及相互整合，在此基础上形成运行高效、依法行政、职责明确、监督有效的管理运行机制，增强合力，全面提高国家的治理能力和治理水平。
我国目前的综合行政执法改革是在传统分权与制衡理论的基础之上，同政府体制改革紧密联系的改革，政府体制改革为此次改革提供了有效的机制体制。十八大以来全国多地就综合行政执法改革进行了试点工作，各地都在探索符合当地实际的道路和方向，其中一种将工商、食药、质监三部门合为一体的整合，形成一个市场监督部门的改革方向也得到了习近平总书记的肯定。那么，落实到山东的综合行政执法改革究竟应当走出一条什么样的道路？关于综合行政执法改革山东又作出了哪些努力？从中获得了哪些值得借鉴的经验？是否其他省市还有山东值得思考的问题？这一系列的问题都值得我们深思。
目前国内对于各个省市对于综合行政执法的改革探索主要集中在三个方面：第一是推进行政部门的内部整合，将政府的多个职能部门按照职权的交叉性、职能的共性进行分类，将分管市场监管综合执法的多个部门职权合并进行。第二是深化改革，推进跨部门、跨领域的综合行政执法改革，毕竟很大一部分行政执法部门并不存在职权的交叉，也就谈不上整合协同执法。这一个方向的改革在不能进行合并执法的部门实行配合机制，形成集中的执法力量。第三是压缩行政层级，加强市县两级政府的统一协调和领导。主要是在一些执法专业性要求严格的领域，将执法权提高到上级去统一履行，不在乡镇设立所、站机构。
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（二）问题的研究意义
1.理论意义
具体综合行政执法领域不仅是执法行为不规范、违法违规执法人员众多的聚集地，同时也是暴力冲突、腐败等社会舆论重点关注的特别领域。具体改革过程中存在的体制和人员方面“不切合”的矛盾越来越突出，这些问题都必须抓紧解决。尽管各地已经针对综合行政执法领域做出了很多积极的尝试和改革，但是理论界对于综合行政执法改革关注倒是略显不足，各类课题和文章都集中在“流水账”一般的叙述改革过程上，并没有多少人将改革的经验进行升华，作为理论经验投入到进一步的改革过程当中去。各地的改革虽然能贴合当地的实际，但也并没有一个权威性理论性的“标杆”作为指导。因此，从更加深的层次寻求综合行政执法管理体制的变革，使综合行政执法改革能够不断适应发展的际，因时而变，显得尤为重要。
目前，国内学界对于综合行政执法方面的研究主要还是集中在执法过程自身环节的研究上，但对改革当中综合行政执法的体制机制的研究尚显不足，对改革的基础理论并没有一个权威性的确定答案。其他同类型的地方行政执法改革研究课题也往往局限于本地区的综合行政执法改革研究，不能比照其他地区，汲取经验，对于此次改革的理论和具体实际都还有很大的空白需要填补。
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二、综合行政执法改革的基础理论
（一）服务型政府理论
建设服务型政府的实践最早是源于西方发达国家 20 世纪 80 年代掀起的新公共管理运动，这一运动旨在以新型公共管理模式代替管理制模式。但建设服务型政府这一概念上升到理论层面上却是由我国学者张康之率先提出的。这一观点的提出引起了学界的研究与探讨，也推进了地方政府的服务型政府建设的探索。目前，“三公共”的理论是对服务型政府理论的一个比较官方的界定，即服务型的政府就是为相对人提供公共产品和公共服务的政府，包括公共基础设施的建设，保障社会就业和保障民生服务，发展教育医疗文化体育卫生等各个方面的公共事业。
服务型政府与管理型、统治型政府最大的区别就在于，它抛弃了传统政府治理理念中的“治民”的观念而转向“为民”，建立起为人民服务为人民做主的政府。为了强化服务型政府的定位，重点要放在提高行政管理人员素质，转变人员意识，改变人员的自我定位——从“管理者”向“服务者”转变，这样就构建了一个新型的管理模式。从服务型政府理论出发，落实到综合行政执法改革中，也应当抛却以往行政执法人员和行政相对人是站在对立的两面上这一观念，这有助于解决三个方面的问题：第一有助于解决暴力执法、违法执法的问题。行政执法人员不再是高高在上的管理者，而是学会采取满足民意的工作方式调整行政执法的内容，顺应公民的需求；第二有利于解决行政效率低下的问题。过往行政效率低下很大程度上是源于行政执法人员身段不够“低下”，才导致了效率的“低下”。行政执法不够透明、不够便捷，一次行政行为需要的文件偏偏需要行政相对人三番两次的提交，服务型政府建设正要求行政管理也要遵循“顾客至上”的原则，满足公民的要求、实现公民的诉求才是王道；第三是有利于解决自由裁量权行使的问题。比例原则作为我国行政法的基本原则之一，赋予行政执法人员自由裁量权也是行政法处处都在体现的精神。行政执法人员的管理没有转变，自由裁量权就会成为他们手中用来钳制行政相对人的利器，而在建设服务型政府理论的指导下，自由裁量权才能真真正正将它存在的法律意义充分发挥，成为服务人民的工具。
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三、综合行政执法改革的基石——政府体制改革 .............. 14
（一）1982 年至 2018 年的八次政府机构改革 ................. 14
（二）简要评价历次政府体制改革的得与失 ................ 15
四、山东省综合行政执法改革的实践 .......... 17
（一）山东省综合行政执法改革的具体实践 ............... 17
1.全省整体改革工作进程 ................... 17
2.青岛市西海岸新区综合行政执法改革情况 .................... 18
五、其他省市综合行政执法改革的经验借鉴 .................. 28
（一）四川省综合行政执法改革的基本经验 ................... 28
1.多部门职能整合，减少多头执法现象 ..................... 28
2.明确各部门职权，完善工作衔接制度 .................... 29
六、推动与完善山东省综合行政执法改革的对策建议
（一）确认综合行政执法局的法律地位，完善相关行政立法
首先，《行政处罚法》总则部分要在现有强调执法公平公正的基础之上，将我国行政法的基本原则中“高效便民”这一条加入进去，且将其内涵加以丰富，毕竟简政放权理论是我国综合行政执法改革的基础理论和特色理论，以“高效便民”为基础才能使得各地在制定政策简政放权、改革行政执法体制时，更加有法可依。
其次，中央编办、省级编办下发的改革指导意见仅属于规范性文件，法律位阶较低，应推动相应立法的进程，避免改革仅停留在实践层面上，而并没有上升到理论高度。一方面，应当在《行政处罚法》中以条文的形式明确综合行政执法权和综合行政执法机构的法律地位；另一方面，还应当制定具体的行政法规，在总结各地综合行政执法改革经验的基础之上，对改革中的模糊地带，例如：部门的职权范围、综执行为的监管部门、综执部门的人员编制设置等问题加以明确细化。加以细化的主要途径包括以下两点：其一，通过发达的程序规范，完善综合行政执法中的法律适用的问题；其二，设立相对明确的裁量标准，既为行政执法提供依据，同时也为法院提供明确的审查标准。
最后，以法律形式明确综合行政执法与行政准入管理的权责边界。《行政处罚法》所规制的是行政处罚和行政强制的相关事项，二行政审批和准入则是由政府其他职能机关负责的，两者不应混为一谈。行政执法权力由综执部门单独行使，但行政审批、准入部门可以负责执法中的协调和监督工作；行政审批、准入工作由该部门自行执行，综执部门可以配合、支持行政审批、准入部门的工作。在这一点上，可以参照西海岸新区针对执法局主体资格确认的做法加以推进。
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结语
参考文献（略）