第一章 治理现状：社区环境治理中政府单方面的行为
一、中央政府对社区环境治理已有一定的规范和规划
（一）政府受相关法律制度和国家纲领性文件的规范
以中央政府为代表的政府整体作为国家行政力量，需要受到立法、司法以及内部自上而下的层级约束等方面的规范。
法律制度对社区治理中政府行为的规范主要有三。一是明确政府需要对环境公众参与的权利进行保障。我国《环境保护法》第 53 条第二款规定，“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，应当依法公开环境信息、完善公众参与程序，为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利”。二是规定政府也具有保护环境的义务，并明确政府参与社区治理的形式。
我国《环境保护法》第 6 条规定，“一切单位和个人都有保护环境的义务。”由于环境要素的流动和弥漫性，工业化和城市化的现代化进程中无可避免产生的社区环境问题是需要全社会共同负责的，政府作为社会管理机关，在社区环境治理中理应履行保护环境的义务；2015 年《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》第五次修正第六十八条则对政府在社区的派出机关——街道办事处做出了规定。三是规范政府与社区基层自治组织的关系。我国《宪法》第 110 条规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《居委会组织法》第二条规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助”。社区的环境事务，典型地属于社区自治范围内的事项，依法应当由社区居民自治解决，政府职能对社区环境治理进行指导性的支持与帮助。
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二、地方政府对社区环境治理已有相应的管理与服务
国务院 2017 年 6 月实施的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中指出，健全完善社区治理体系要有效发挥基层政府主导作用，对当前社区治理的政府主导型模式有了进一步明确。作为中央政府与基层政府的中间层级，地方政府由于是事实上的管理职能拥有者，在社区治理与环境治理中处于现实的“实权者”角色。在政府实际管理中因为要克服“条块分离、各自为政”的弊端以及社区治理多元主体参与的现实需求，继“单位制”之后，我国城市社区目前采用“条块结合、以块为主”思路，运行街道与居委会体制（简称“街居制”）的社会管理体制，并在政府“简政放权”、“政社分离”的社会管理改革和社会体制创新方向的引领下，在社区环境等公共事务和公共服务领域逐步“还权于社”、向“社区制”转化。
（一）管理
1.管理体制
“街居制”的社区管理体制涵括于基层社会管理体制，在我国各城市已运行多年，有了较为丰富的经验。目前街居制比较有代表性的经验模式是由上海市率先实行、并在 1995 年至今二十余年不断被其他城市所借鉴的“两级政府、三级管理”体制。虽然没有中央一级的明确发文规定，但的确是目前地方政府实行基层管理、社会治理的典型探索表现。
“两级政府、三级管理”指的是在省级政府的区域总体指导下，市、区两级政府的基础上，形成市、区、街道办事处三级纵向的管理体制。这一体制设置，事实上形成了地方政府与基层政府的上下统一，为的是使得政府职能更加适应城市化和经济体体制改革带来社会性问题下移的形式，从政府角度不断填补“单位制”瓦解后向社会中剥离出的大量行政职能和社会职能。让“街居制”以及“社区制”的承接更为顺畅，是行政体制改革中逐步凸显社会管理社区化的表现。“两级政府、三级管理”首先划清了市、区政府间的职能，通过简政放权、将二者的城市管理、社区建设等相关职能剥离给街道办事处，城市管理体制中增加了街道办事处作为一级准政府。由于城市发展的速度之快、城市社会问题带来的相关职能突增，为将居民委员会从行政中解放出来、目前许多城市社区设置了社区工作站承接街道办事处，“两级政府、三级管理”有了“四级网络”的趋势。
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第二章 功能低下：社区环境治理中政府与居民互动不足的结构性缺陷
一、社区功能低下：社区环境治理中政府与居民互动权责缺陷
社区的公共事务应属于社区自治范围内的事项，依法由社区居民自治解决，政府对社区环境治理进行指导性的支持与帮助。但在事实操作过程中，由于环境治理涉及主体较多、自然和非自然要素内容较为复杂，包括社区环境治理在内的环境治理均需要政府管理的大面积涉及甚至是直接行政干预。治理与管理的模糊容易凸显政府与居民互动中的权责不明缺陷，继而影响到社区环境治理中社区自治功能的发挥。
（一）政府角色失位，社区环境治理上移
1.中央与地方政府：多决策而少执行
从我国政府的层级和机构设置来看，对于社区而言，行政的相关设置只停留在区级政府，为社区保留了较为完整的自治空间。对于政府行政管理权而言，执行权、决策权、监督权作为最关键的三个组成部分，是需要与政府的层级和机构设置相匹配，才能更好的发挥行政的作用，实现政府作为多元社会治理主体之一的参与完整性。
然而中央和地方政府按照“条块结合、以块为主”原则，对基层政府、社区行政单位在社区环境治理方面进行权责安排时出现了事实的管理真空空间。中央政府主要从宏观上对社区环境治理进行总体规划和规范，地方政府对社区环境治理进行实际上的管理和服务、拥有着完整的行政职权，基层政府则是进一步将地方政府的对社区环境的具体安排做社会性和多元性的补充、侧重引导与激励更多治理主体的参与。“两级政府、三级管理”甚至是“四级网络”的治理格局，将管理决策通过每一政府层级党工委和党组织领导干部“一人兼多职”的方式延续到
社区环境治理中，由于基层政府的规模遵循行政递减原则，基层和社区层面拥有的行政决策是很少、且没有效率的，真正对社区环境治理进行决策规划管理仍停留在区级以上的中央和地方政府；管理监督则由于街道办事处在法律概念上并不是完整意义的政府，使得“监督”要素在行政体系设置中停留在区政府一级；而管理执行则通过行政任务从地方政府传递给基层政府、基层政府传递给社区自治组织，延伸到行政体系和社区治理主体末端。
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二、环境功能低下：社区环境治理中政府与居民互动内容缺陷
随着城市基层治理的精细化水平提高，居民对居住空间的环境要求越来越高，关注视线也从私人的室内逐步向室外社区、以及社区周边进行拓展，这就意味着社区环境治理由于自然要素的非固定弥散性受到的居住空间环境功能的需求越来越大。由于转型期期间，国家经济社会发展依旧是以经济为中心，虽然生态文明建设越发重视对自然生态的保护和维护，然而在城市区域中不可或缺的经济要素依旧围绕社区、占有相当的比重，为政府和居民在社区环境治理中的互动带来挑战。基于生态环境的自然特性，社区环境公共事务可分为突发应对和日常维护两大方面进行探究。
（一）互动的反馈不足，社区环境突发应对功能弱
1.政府对居民的反馈不完善
在当下社区范围内，街道办、居委会、社区工作站、派驻机构等与行政性相关的治理角色大量且多元存在，这些角色的繁多和复杂，且事实上存在人员功能的大量重复（一人多职的情况），造成了社区环境治理的功能紊乱，进而影响到政府与居民在以环境问题为代表的社区治理中的互动内容和质量。
在社区环境治理中出现的行政性角色多元，是行政的“条块”治理延续到社区中、不断进行自我调整和吸纳的表现。以苏州工业园区围绕的政府“条块”设置为例，苏州市政府的环保职能由环境保护局掌握，苏州工业园区的环保职能由国土环保局掌握，街道办事处中环保办则下属城建管理办公室，基本能够达成环境职能的“块块”相通。对于社区的事实管理上看，从市级政府到区政府再到街道办公室，每一层级的政府在处理社区环境事务时都很难只依靠关联度最高的环保部门完成。因此在“块块”之外，还需要各职能部门的“条条”协助。“条块”的机构和职能设置在当下各层级政府中实最主要的组织原则，甚至影响到半行政半自治的街道办事处。以苏州市工业园区斜塘街道为例，内设行政单位 1 个（苏州市工业园区斜塘街道办事处），其中包括党政综合、经济服务、城建管理、社会事务、政法工作、财务和资产管理 6 大办公室，并下属 29 个专门办公单位，例如：隶属城建管理的环保办。在职职员约 180 余名，平均每个专门办公室成员约 5 名。
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第三章 权力自大：社区环境治理中政府舍弃居民参与的运转逻辑 .................... 42
一、出发点：社区环境治理中居民自治权的薄弱................... 42
（一）居民个体零散导致居民自治权的承接体不明 .................. 42
（二）居民自治权的承接面临“代理化”削弱问题 .................. 43
第四章 机制构建：社区环境治理中政府与 居民互动的途径 ................ 53
一、社区环境治理中政府与居民互动机制构建的制度化途径................ 53
（一）界清权责分配机制，政府与居民在社区环境治理中互控共赢 ............. 53
（二）畅通信息沟通机制，政府与居民在社区环境治理中互信互助 ............. 55
第四章 机制构建：社区环境治理中政府与居民互动的途径
一、社区环境治理中政府与居民互动机制构建的制度化途径
相比于灵活可拓展的社会化途径，政府与居民在社区环境治理中的互动机制构建首先要解决和完成的就是通过制度化的构建，对权责分配和信息沟通进行固定和规范，为政府与居民的其他互动子机制奠定坚实基础。
（一）界清权责分配机制，政府与居民在社区环境治理中互控共赢
为了从“单位制”等社会管理体系的路径依赖中脱离，走向符合当下城市化和现代化社会需求的基层社区治理之路，首先就要考虑如何将社区环境公共事务中政府对居民、尤其是居民自治权的各个承接组织的单向性“管理控制”关系，通过权责的明确和界清，将政府与居民在实践中的角色偏差拉回正轨，并为二者进一步的互动关系发展和社区环境治理的实践行动做好基础。
1.社区环境治理中居民的治理主体角色回归
居民自治权在包括社区环境在内的社会共公共事务治理中长期处于弱势地位，最关键的原因是在于法律法规体系对居民权力和角色的界定并不清晰，只对公民自治权的地位进行描述，而不对居民自治权的具体实施作出相应的制度体系安排。因此，居民作为社区环境治理的主体角色，首要就是对符合主体地位的角色权责进行界清。
一方面是居民个体对社区环境治理主体角色权责的认知和行动界清。在确保居民个体对社区环境治理的主体意识基础上强化对居民在社区环境公共事务中的义务责任落实，确保居民个体能够从义务角度出发，珍惜对社区环境治理自治权的掌握和使用，继而对自治权进行成熟且理性的发展奠定基础。
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结论
参考文献（略）