明代都察院监察职能反思及其现代启示行政管理研究

本文是一篇行政管理论文，本人认为以明代都察院的监察职能为切入点，通过分析明代都察院监察职能的内容、作用和运行的保障机制，来完善我国当今的监察制度建设是很有必要的。

第一章 明代都察院的设置及其监察职能

第一节 监察职能的概述
一、监察与监察职能
在我国古代，“监察”一词最出现在《汉书·陈忠转》中。监察在古代被定义为查明和判断官吏的是是非非。在现代词典里，“监察”被解释为监督、察看、检举、鉴别和辨别。但是，从古至今没有一个国家在监察体制、监察对象、监察手段等方面表现出一致性。英国政治学家约翰·密尔在《代议制政府》一书中将监察机构定义为“对行政部门中的疏忽、徇私或假公济私行为规定精心设计出来的控制办法”。“职能”在现代汉语词典里的定义包括两方面，一是指人、事物、机构应有的作用；二是指功能，即事物或方法所发挥的有力的作用、功效。职能概括为一种职务能力，是指一个机关、一个部门或者一个组织所具有的职务能力。这种职务能力有两个基本的构成要素:一是法律所规定的职责；二是法律所赋予的权力，这两个要素不可分离。没有权力作后盾的职责是无法履行的职责，而没有明确的职责所具有的权力就失掉了其应有的意义。职能作用则可以理解为由于行使职能而对其作用对象所产生的影响。
通常，我们将监察职能解释为监察机关通过履行职责而发挥的功能和效用。由于国内外对监察职能的的研究都是围绕行政监察展开的，故本文的研究对象是行政监察职能。行政监察是行政管理的重要组成部分。行政管理是政府工作的主要内容，包括行政决策、行政执行、行政控制三个系统。行政决策是行政机关为处理国家和社会事务所作出的决定，是行政管理的第一阶段。行政执行是行政机关按照预定目标和决策，实施领导、指挥、组织的活动，是行政管理的第二阶段。行政控制是行政机关对行政活动进行监督、协调、纠正、补救、改进的活动，是行政管理的第三阶段，行政监察是行政控制的一种方式②。行政监察作为行政控制的一部分，是指国家行政监察机关依法对行政机关及其工作人员和行政机关任命的其他人员的执法情况以及违法乱纪行为所进行的专门监察活动③。行政监察的特点如下：一、专门性。行政监察是保障行政管理活动依法顺利进行的重要环节，因此，行政监察工作需由专门的行政监察机关来进行。二、一定的全面性和综合性。行政监察涉及的监察范围众多，监察的主要内容是监察对象是否遵守法律法规，是否认真贯彻了相关政策等，因此具有一定的全面性和综合性。三、有系统完善的监察机构体系。在中央有国家监察委员会总领全国的监察事务，在全国各个市和县的党委又建立了巡察制度，完善的制度体系让监察彻底落到了实处。第四，行政监察本质上是政府的自我监督机制。行政监察的对象主要是政府机关及其公务人员，这就使行政监督具有一定的内部性。
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第二节 明代都察院的监察体制
明代都察院是在御史台裁撤之后设立的，专司监察事务，监察权包括弹劾权、谏诤权、检查权、审计权、司法权、处置权六种。
一、明代都察院监察体制的机构组成
明代都察院内部组织结构完善，在中央有都察院及其直属下级办事机构，在地方有十三道监察御史。
（一）都察院
元末战争使得社会萧条，百废待兴。因此，为了稳固统治，建国之初朱元璋在中央设立“三大府”——中书省、大都督府、御史台为中央最高一级政府机构，御史台掌管监察。但“三大府”作为全国最高统治机构，掌握独立的军政大权，易于形成权臣专擅，与君主专制统治相矛盾，因此对“三大府”的改造也逐渐被提上了日程。洪武九年（1376 年），朱元璋开始对御史台进行整顿。洪武十三年（1380 年），明太祖朱元璋又下令“罢御史台和各道按察司⑥”。至此，御史台也被罢设，只剩下负责监察事宜的监察御史。
裁撤“三大府”虽然极大地加强了中央集权，但是也使皇帝陷入纷繁复杂的日常事务之中，奏章奏事极多，使其不能面面俱到。因此，必须设置一些机构和官员来分担皇帝的工作，弥补相关国家机构的空缺。落实到监察方面，虽然裁撤了御史台，但监察职能仍要履行，以保护封建国家中央集权统治的稳定。于是，洪武十五年（1382 年），朱元障又在中央设立都察院，并令其主管全国的监察事务。此后，虽有多次机构调整，但都察院的名称始终未变。“都者，首领也，头目也；都察院即察院之首，或称最高监察院，总领监察御史，专司察事⑦”。
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第二章 明代都察院监察职能的理性反思

第一节 明代都察院监察职能运行机制的理性分析
明代，为了保障都察院监察职能的效能，统治者从诸多方面确定了监察的职责范围。本章将详细地论述明代都察院监察职能的运行机制。
一、严格的监察官选拔和考核制度
都察院官员是构成都察院的主体，监察职能能否有效发挥也是由其机构内部的人员决定的。因此，明代统治者十分重视都察院官员的考核，并制定了一套完善的针对监察机关的人事管理制度。
（一）明代都察院官员选拔的标准
都察院的各级官员是其机构构成的主体，其自身素质和业务能力的高低直接关系着监察职能的履行。因此，明代的统治者十分重视御史的选拔时，主要挑选清廉、刚正不阿、从政经验丰富的官员担任。
1、忠于君主
中国古代在选拔官吏时，在政治上要求他们必须忠君爱国，这既是最高标准，也是为官的基本要求。我国古代的封建国家都是君主专制，皇权高于一切，国家中的一切归君主所有，君主就是整个国家的象征。而都察院官员作为皇帝的耳目之臣，这种特殊的地位决定了他们必须忠于君主。当为君者有过失时，监察官员要刚正不阿，敢于提出谏言；同时监察官员也要对朝政事务提出有针对性的见解，不可唯唯诺诺。朱元璋就曾要求监察官员做到“不刚不柔”、“不激”、“不佞”，受这种为官处事思想的影响，明代才涌现出了一大批忠君爱国、直言敢谏的监察官员。
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第二节 明代都察院监察职能的实效分析
都察院作为中央监察机构，其作用主要体现为制衡国家机构，维护吏治清明两方面。明朝前期，社会风气良好、统治者励精图治，都察院的监察职能在纠正官场风气、澄清了吏治，抵制宦官专权、维护国家法纪，加强了中央与地方的联系，缓解了社会矛盾、巩固封建统治这四方面收到了实际效果。然而，其监察职能作为封建统治的产物必然带有一定的历史局限性。本节将从监察职能发挥的历史作用和局限性的两个角度作细致分析。
一、明代都察院监察职能发挥的积极作用
明代都察院的监察职能在当时的历史环境下，在澄清吏治、维护朝局稳固方面发挥了很大的作用。
（一）纠正官场风气，澄清了吏治
打击贪腐，澄清吏治是历朝历代的主题。因为官员贪污腐败是政治腐败的催化剂，久而久之就会激起民怨、引发暴动，加速国家灭亡。明代帝王十分重视吏治的治理，赋予了都察院等监察官员广泛的监察权。明太祖朱元璋经常告诫御史“风宪之任，本以折奸邪理冤抑。纠正庶事，肃清纪纲以正朝廷”。明代都察院对吏治的整治体现在两个方面：谏诤结党营私、仕途混乱的局面和惩治贪官污吏，整肃朝廷纲纪。
在整治仕途方面，御史做出了如下努力：一是反对卖官易爵。明宪宗是个生活上极为奢侈腐化的皇帝，只追求玩乐，为了满足自己奢侈的生活需求，他曾下令施行“纳银免考”的任官政策。御史杨守上言力谏宪宗，并晓之以利害，朝廷这才废止了“纳银免考”的任官政策，并决定永不使用。可见，御史在反对卖官易爵政策的实施上发挥了有效的监督作用。二是反对以权荫子、结党营私。我国古代很多朝代都有世袭爵位的传统，子孙可以通过承袭父辈的爵位获得入仕升官的机会，明代也不例外。明代对官宦家族和皇族子弟荫爵袭官做了严格规定，只有京城的三品以上的官员才有资格“请荫”。
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第三章 明代都察院监察职能对我国监察体制的启示 .......................39
第一节 我国当前监察体制的现状 ............................39
一、我国监察体制的发展历程回顾.....................39
（一）监察体制的建立和恢复期（1949-1991）.................39
（二）监察体制的快速发展期（1992-2002）...................40

第三章 明代都察院监察职能对我国监察体制的启示

第一节 我国当前监察体制的现状

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结论
反观明代都察院的监察职能，尽管它是为君主集权统治服务的。但在当时的历史环境下，它的确在澄清吏治、保障司法权威、维护统治方面发挥了积极的作用。本文通过研究明代都察院的监察职能，总结出其借鉴意义主要体现为三点，即建立专业化导向的国家监察队伍、加强对国家监察委员会的监督与制约、以及基层纪检监察机关要落实监督工作与责任追究机制，并且其监察职能的细致程度也值得我们思考学习。
当然，理论研究毕竟有限，而且理论也不同于现实改革。因此，当代的监察制度建设一定会遇到许多复杂、难解决的新问题。同时，明代的监察制度历史悠久，涉及的史料众多，而本人学识浅薄，许多相关资料和学科知识掌握有限，故而对于某些需要深度挖掘的问题探讨不足，还需在今后做进一步的研究。
加强监察制度建设，推进监察体制改革一直是我国行政监督工作的重中之重。在当前社会发展的新形势下，建设廉政政府被提上了议事日程。自十八大提出监察体制改革以来，国家监察委员会的创建使我国的监察体制摆脱了同体监督的模式，在落实双重领导体制的同时强化了垂直监督，并在国家部分地区开展了监察体制改革试点工作，审议通过了新的国家监察法。从十九大开始，我国的监察制度建设进入了新的历史发展阶段。在各级市党委和县党委均建立了巡察制度，巡视利剑作用凸显。合并多个监察反腐败机构，成立国家监察委员会为国家最高监察机关，总领全国的监察工作。新时期，我国的监察制度不断完善，监察体制的覆盖范围囊括了所有行使公权力的国家公职人员，国家监察委员会的设立加强了党对监察工作的领导权，有利于整合所有的反腐败力量，推动反腐败斗争深入发展，建设廉洁政府。
参考文献（略）