城市社区养老服务中政府责任行政管理研究——基于市场需求的视角

本文是一篇行政管理论文，本文的创新之处在于对上海市S街道社区养老服务需求以及政府责任履职现状进行了实地的调查和访谈，实践性较强，运用福利多元主义理论和有限政府理论为理论基础，对社区养老服务中的政府责任定位进行实证分析，提出责任界定的现实逻辑，即统包统揽到合理让渡，重塑政府职能，提倡多元供给的理念，并细化了政府、社会组织、社会企业等具体的职能范围，为今后的社区养老服务中政府责任体系的构建提供了一定借鉴。

第1章绪论

1.1研究背景与意义
1.1.1研究背景
20世纪80年代，城市社区迅速发展，我国在全国的大、中、小城市进行了一系列的试点和推广工作。2000年2月，国务院办公厅转发了民政部等11个部委联合制定的《关于加快实现社会福利社会化的意见》，明确了社会福利社会化在养老供养方式上坚持以在家养老为主，享受社区提供的专业化服务，机构养老作为补充的发展方向。从此，养老服务功能逐渐转移到了社区，社区成为了养老服务的载体平台，同时弥补了传统家庭养老和机构养老劣势，这种模式受到社区老人的一致好评并得以推广，成为应对人口老龄化的一种新型养老方式。
2006年2月，国务院办公厅转发了全国老龄办和民政部等部门《关于加快发展养老服务业的意见》，指出要大力发展以居家养老为主，享受社区提供的专业化服务，同时养老院等机构养老作为补充的中国特色养老服务体系建设，这标志着社区养老服务体系的建设已经成为基本的政策取向，从而确立了社区养老的基础地位。
近年来，我国城市社区养老服务发生了很大的变化，比如养老服务功能逐步增加，范围更加广泛，服务项目也越来越多样化，是一个由基本物质需求到精祌层次需求的改变。但是目前社区服务的各项功能还不够完善，养老服务方面仍然存在一些问题，比如，服务设施方面，数量不足，质量堪忧；管理方面，资金投入相对不足，资源配置不合理，人员专业化服务水平低，志愿服务机制缺乏，社区参与力量不足，资源分散等诸多问题。从市场需求的角度，这些问题不仅是社区服务管理不到位，社区老人不配合等单方面的问题，更是政府与市场参与力量的协作过程中，政府责任界定不清，政府职能出现“缺位”、“错位”等综合因素导致而成。然而养老服务作为一种准公共物品，政府不仅应该起到一个“兜底”的责任，更应该将社会力量参与作为解决社区养老问题的重点。
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1.2相关概念及理论
1.2.1相关概念
（1）社区养老服务
社区养老服务应该如何理解，学术界不同学者有不同的观点，不过大多集中在一点上就是在社区内成立养老助老的专业化服务，还强调了政府的倡导性理念与政策的扶持，实现社区养老需求，同时为老人提供低偿或免费服务。社区养老是从西方的社区照顾发展演变而来，到了20世纪80年代在我国幵始起步，处于初步探索阶段，层次较低，出现地区为大城市，地区发展很不平衡。有些学者在社区养老方面是这样讲的，比如谭克俭把社区养老作为养老服务过程中的一种过渡的形式，不仅吸收了单纯家庭养老的优势，同时弥补了机构养老的劣势。社区养老服务不是传统方式的养老服务，而是老人在自己的家里住着，通过家所在的社区提供的多样化的养老服务，比如日托服务，健康指导、心理咨询、精神文化等方面的服务，来满足老人的养老需求的一种新型养老服务模式。
通过文献的梳理，在本研究中，我们将社区养老服务界定分为两个层面的理解。一是把社区作为在家居住养老的一种外在环境，聚集了各种类型的群体，在一定的需求下长期的生活在一起而形成的社区共同体。这种方式可以让老人在熟悉的环境下，不断充实精神世界，更多的赋予了老人一种归属感。二是社区作为养老服务的主要平台，为老人提供专业化的服务，而社区组织在这里起了一个引领和带头的重要作用，比如鼓励社区内老人参与志愿服务或互帮互助的活动，提高社区参与度等，同时提倡社会多元化力量参与，比如各种民间组织，社区志愿服务团队，家庭本身以及社会企业等，为社区老人提供“医养结合”“精神娱乐”等方面的多元化服务，使老人的生活质量得到进一步提升。
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第2章上海市X区S街道社区养老服务需求的实证调查

2.1S街道社区老年人的基本情况
本次数据主要采用上海市民政局实行的《静安区天目西路街道“长者照护之家”的试点项目》所获得的原始数据。该项目对上海市X区S街道60岁以上老年人进行了养老服务需求的调查问卷，在S街道南北两向的12个居委会，按小区总人口比例进行抽取，北部居委按45%随机抽取434份，南部居委按55%的比例抽取531份，共抽取965份，有效回收921份，回收率在94%以上，（见表2.1）。调查地点选在居委会定点服务中心，分别针对80岁以下能够自理的老年人，以及80岁以上基本自理和完全不能自理的老年人进行问卷和入户调查。

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2.2S街道社区养老服务需求分析
随着生活质量的提高和老年人口高龄化趋势的发展，老年人的需求呈现服务规模扩大化、服务类别多元化和服务要求高质量化的发展趋势。过文献的梳理，可以得到社区养老服务内容大多集中在日常生活照料、医疗保健、精神慰藉服务等方面，因此，本节将从以下几方面分析社区养老服务需求。
2.2.1日常生活照料需求
城市老年人群体在社区内可以享受到的日常 生活照料服务需求调查结果显示，老人对于外卖送餐支持度最高，需求人数占比59.5%，其次是打扫卫生和理发的项目支持人数比重分别占到了34.9%和32%，但上门洗衣、做饭、助浴、剪甲、代领工资等项目需求度相对不高，主要是因为大多数老人身体比较健康，上述几项生活需求问题基本可以自己解决。（见图2.2）。

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第3章需求导向偏差：政府责任“错位”..............26
3.1社区老人实际需求与服务供给不匹配.............26
3.2社区养老服务项目供需不平衡............27
第4章市场意识不足：政府责任“缺位”............28
4.1法律与制度缺位：政府责任的双乏力..........28
4.1.1法律层面：专项法律法规缺乏................28
4.1.2制度层面：监管制度缺失..............29
第5章从统包统揽到合理让渡：政府责任界定的现实逻辑.............32
5.1行政全能主义的渐进消退..............32
5.2政府职能的合理让渡何以可能？............33

第5章从统包统揽到合理让渡：政府责任界定的现实逻辑

5.1行政全能主义的渐进消退
1956年，社会主义三大改造的完成，标志着我国进入一个全面经济建设的新时期，由于国家意识形态的原因，借鉴苏联模式，建立了计划经济体制。与这种体制相适应，政府形成了高度集权的全能型政府形态，包揽了经济、社会、政治等一切事务的决策权，运用行政手段，实行一刀切式管理。统包统揽”的管理方式影响了包括养老服务在内的社会福利事业的发展，这一时期家庭是养老服务的主要来源，政府实行“统包”的养老福利制度，既是养老服务的管理者，也是主要供给者，同时还承担了大部分的福利，且只面向城镇居民，在农村养老责任方面得不到政府支持，属于缺失状态，这种做法，在一定程度上满足了老年人的最基本需要，但是政府控制了老人养老的方式，来源和水平，并未把握老人的实际需求来提供各种服务，因此造成了一些问题比如，效率低，养老服务专业化水平差，而且不公平等，从侧面反映了政府职能转变的必要性。
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第6章总结与展望

6.1总结
本文探索社区养老服务中政府责任的定位，并以上海市S街道为例，分析政府在相关的履职中存在的“错位”和“缺位”问题，进一步分析责任界定不清造成的职能缺陷与不足，以新公共服务理论、福利多元主义理论、有限政府理论为理论基础，提出了政府责任界定的现实逻辑，即政府职能由包揽式管理到合理让渡，重塑政府职能。换句话说，政府将养老服务等公共服务的生产职能让渡给社会组织、社会企业等来自市场领域的组织机构，以一种公平的方式与多元主体平等协作，使政府全能主义行政职能逐渐转变为改进公共服务的政策引导者、激励着和协调者等多种角色并存，在资金投入、制度规划设计和监督评估的职能范围内，为社会组织、社会企业等让渡更多的发展空间，使多元主体联合互动提升社区养老服务的质量，对于完善政府在社区养老服务发展中的责任体系，具有一定的理论意义和现实意义。
结合本研究，政府要做到以下几点，深入基层，准确把握老人的养老服务需求；合理配置养老资源，提升资源的使用率；培育扶持社会组织，打造推动社区养老服务的“主力军”，通过政府直接财政拨款或投资方式进行扶持，或者通过活动场地和相关设施优惠，积极调动社会力量的参与；鼓励引导社区居委会与社会组织进行协同工作参与到社区养老服务中，大力推进政府购买公共服务，进而引入竞争机制吸引更为优质的社会组织服务，可以使政府从服务的直接提供者转变为资金提供者和监督者，既减轻了政府供给服务的负担，又提高了服务的效率；建立科学的服务监督评估机制，维持市场体系内社会组织所提供服务的质量水平，对政府出资购买的养老服务项目的运行状况、适时效果和达成预期目标的程度等进行科学的评估，政府要负起监管职责，做好相关服务质量评估工作，从而建立第三方监督评估体系，构建“政府一社会组织一评测机构”三方互动的服务供给系统。
参考文献（略）