地级市市长群体特征及晋升的行政管理影响因素分析

本文是一篇行政管理论文，本文通过分析官员自身的人力资本（学历、专业背景等）和社会资本（任职经历和职前属地等）要素，证明人力资本要素和社会资本要素如何通过正式制度对干部选任产生影响。以此探析实践中选人用人是否与不同时期的制度契合，拓展和补充党政领导干部选拔任用制度改革的研究领域。

第 1 章 绪论

1.1 研究背景和研究意义
1.1.1 研究背景
（1） 现实背景
从 1949 年至改革开放 30 年以来，中国大陆经济社会发展受着政治精英的支配，“中国奇迹”在很大程度上是各级政治精英集体进行及推进顶层制度设计的结果。在当下推动政治改革已然成为中国官方和民间的共识，但如何推动政治改革有赖于政治精英的作为，习近平同志也多次提出要牢牢抓住领导干部这个“关键少数”从而找到从严治党和改革创新的突破口。地级市作为五级政权中的中层，起着承上启下的纽带作用。随着我国城市化进程明显加快，以及行政区域改革如地改市、市辖县改革的深入，地级市政府在地方发展中的作用大大强化，市长群体的能力和水平影响到城市治理的水平，关注地级市领导干部是社会发展的需要。
（2）理论背景
领导干部的选拔任用是关系党的事业长远发展的根本大计，因此，中央对各级领导干部的选拔任用问题一直很重视，关于选人用人出台了责任追究制、提名推荐制及《党政领导干部选拔任用工作条例》等一系列条例制度。十九大关于中共选人用人也提出了“新标尺”，要突出政治标准、突出年轻干部实践经验、突出事业为上、公道正派等。在此过程中，各界学者们也对党政领导干部这一群体的关注度日益增强，关于我国官员晋升机制和晋升影响因素的研究逐渐兴起，研究取得了很多成果，主要集中于三条主线：一是从纵向央地关系的视角，沿着地方放权和财政分权主线讨论中央领导者或制度对领导干部晋升的影响；二是从横向地方政府竞争的视角，沿着政治锦标赛理论这条主线讨论锦标赛激励下地方政府的竞争与合作，或者讨论经济绩效还是社会网络对领导干部晋升更有影响；三是从具体的地方治理问题的视角，沿着官员的晋升激励和教育供给、环境治理、公共物品供给等政府资源配置之间的关系这条主线讨论影响官员晋升的因素和官员行为之间的关系。综合分析这些研究成果：从研究对象上看，研究高层和省级成果比较多，研究地级市的成果比较少；从研究方法上看，从宏观角度定性研究领导干部选拔任用制度和理论问题的较多，从微观角度用模型定量研究具体地方治理问题和晋升影响因素关系的较多，而用官员职业生涯简历直接分析晋升影响因素的文献很少。在理论成果不足的前提下，为本文选题提供了理论空间背景。
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1.2 研究现状和问题提出
1.2.1 国外研究发展现状
（1）时间序列视角
国外学者对我国党政领导干部的研究以政治精英来命名。根据我国的发展路径，国外学者对中国政治精英的研究经历了从一元研究范式到多元研究范式的变迁，从非正式政治下的派系关系的研究转向制度化下的精英流动研究。
五十年代对中国政治精英研究的重点是精英集体或个人特质，研究的主要是全能主义路径，全能主义路径的盛行是因为学术界大都认为中国是个以党建国的国家，在党的领导下以集体领导方式制定政策，强大的党政机器渗透到整个社会，并利用计划经济体制掌握资源分配。A. Boak Barnett（1966）指出了当时中国有一种按照为中国共产主义服务时间来分层的重要模式，政治精英分类为不同的子组，有“长征干部、延安干部、抗战干部、解放干部等”。
六十年代经历了文革的爆发，在高度集中的权力体制下出现了精英冲突的现象，因此，对中国政治精英研究的重点从精英集体或个人特质转向权力运作与决策过程，派系政治途径和世代政治路径成为主要的研究途径。派系政治途径研究代表人物黎安友（1973）认为：“政治派系是以“保护人制”为基础，按照“共识—冲突—危机”的规律不断循环”。世代政治是依据派系政治研究发展而来，与派系政治不同的是，世代派系强调的是不同世代精英之间的价值观冲突，不同世代精英的转换会带来治国政策的变化。
改革开放后，随着干部“四化”方针的提出，研究发生转变。首先出现技术专家路径研究，引发了是技术专家治国还是政府行政干部治国的讨论。Xiaowei Zang（1993）认为中国是由技术专家和政府行政干部共同治理。其次党内精英政治的制度化研究日趋增多。研究主题不仅关注政治精英的个体特质和关系研究，而且更加关注纵向央地关系研究；研究对象不仅关注政治高层，而且关注基层政治精英。由于基层政治精英是地方发展的核心领导力量，在其领导下不但地方经济的发展对整个国家贡献逐步增多，而且在地方政治民主化发展中基层政治精英的作用大大强化。
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第2章 理论模型的构建

2.1 选任机制下干部晋升竞争力的形成
2.1.1 选任机制运行的标准
精英成分构成的改变依赖于选拔任用制度的改变，新时期好干部的培养依赖于新的选任标准的践行。随着时代的发展，我国选任机制形成了委任制、选任制、考任制、聘任制“1+3”选拔方式；形成了动议、民主推荐、考察、讨论决定和任命 5 项选拔程序；形成了公推直选和公开选拔等新的选拔形式。
干部选拔标准是历史的也是具体的。新时期习近平同志在全国组织工作会议上明确提出了：“要大力培养选拔党和人民需要的好干部，好干部要做到信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”。在干部“四化”方针指导下，这二十字标准成为选拔的新标准要求，指导着选拔任用工作的展开。习近平同志在十九大报告中进一步指出：“要坚持党管干部原则，坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持事业为上、公道正派，把好干部标准落到实处”。
2.1.2 选任机制运行的特点
（1）选任机制的刚性
选任机制具有方向性特点。选任机制的方向性特点要求现代选拔任用的政治精英要具有中共党员政治身份，这是对德的具体考量和硬性要求。不同时期选拔任用考核标准不同。早期领导人都是知识分子的杰出代表，在 1927 年后，选拔崇尚工人化，在 1935 年瓦窑堡会议后，军功成为选拔任用的主要考量，发展到 1978 年以后，国家工作重心的转移，经济绩效成为选拔任用主要考量的因素。到今天，绿色发展、生态建设的工作提上日程，生态建设的成绩也成为考核的因素。随着选任机制方向性的不同，政治精英工作的侧重点也不同，考核的主要内容就是激励方向。近年来在以经济绩效为主要考核目标的选拔标准下，各地的发展以追求 GDP 为纲，中国地方政府公共服务质量弱化。
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2.2 人力资本要素下干部晋升竞争力的形成
选任机制运行的标准，决定了人力资本发展的方向。无论是干部“四化”还是“好干部标准”，都引导人力资本要素的发展。人力资本理论发展到今天已有五十多年的历史，但学者对人力资本的定义有着不同的表达。舒尔茨（1962)认为：“人力资本是由投资形成的个体所有的知识、技能和能力的总和，它的形成由教育、培训、医疗保健和迁移四大途径获得”。贝克尔（1964）指出教育和经验是人力资本概念的关键特征。徐亮（2009）指出人力资本是反映人的综合能力和素质的指标。本文在总结众多学者研究的基础上认为，人力资本就是个人在自我动机的指引下，通过对自身进行投资（教育、培训、实践）而形成的综合素质和能力。在现行的选任机制下，干部为了实现晋升，积极地发挥自身人力资本的效用。本文从人力资本的素质、能力、知识结构三个最重要要素分别论述对干部晋升的影响。
2.2.1 素质对干部晋升的影响
我国党政领导干部选拔任用的标准特点是德才兼备，突出政治素质。当今在干部选拔任用中，对德的考察更为全面，既包括坚定的政治信仰、立场，还包括道德品德操守忠诚干净。身体素质、心理素质也重要。在年龄方面，王贤彬（2010）指出年龄越大，职业前景越差；在党龄方面，Xiaowei zang(2004)指出党龄比党员身份更能表明个人坚定地政治立场。所以本文对领导干部素质的考察通过量化指标性别、年龄、党龄等来分析研究。
2.2.2 能力对干部晋升的影响
每一段新征程的开始，无不以党员干部的能力为后盾。能力是完成一项目标或者任务所体现出来的素质，党员干部能力的培养是先天因素和后天因素综合作用的结果，既包括完成的政绩成果，也包括在工作中表现出来的领导力，而后者更能体现干部的综合能力。Li and Bachman（1989）强调官员的晋升经历是其综合能力的体现。所以本文对领导干部能力的分析研究采用量化指标领导经验（是指从参加工作到现在所经历的市级岗位数量）测量。
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第 3 章 研究的假设和研究设计.................17
3.1 资料收集..............................17
3.1.1 选定范围........................17
3.1.2 数据收集.......................17
第 4 章 地级市市长群体特征分析.............................24
4.1 年龄分析........................24
4.2 性别分析.............................26
第 5 章 地级市市长晋升影响因素的实证分析.......................36
5.1 年龄对晋升结果的影响...........................36
5.2 党龄对晋升结果的影响...................36

第5章 地级市市长晋升影响因素的实证分析

5.1 年龄对晋升结果的影响

如表 5-1 所示，任期届满时年龄均值为 51.84，范围为 38-64 岁。本文将任期届满时年龄分为 38-48 岁，48-58 岁和 58 岁以上三段。与晋升结果进行对比显示：晋升组内，38-48 和 48-58 岁组所占比例较大，38-48 岁年轻组比 48-58 组更有可能获得晋升，年龄在晋升中的优势由此显现。当任期届满时年龄处于 58 以上者，获得晋升的可能性降低，退出比例占 97.10%。由此可见，58 岁是年龄的分水岭，本次结果分析与我国正厅局级进一步晋升为副部级的年龄门槛为 58 岁相符合。卡方检验表明，晋升结果与任期届满年龄之间显著性水平为 p=0.000，两者之间的相关关系成立，而且呈负相关关系，相关系数为-0.195。研究结果表明，任期届满年龄越大，晋升的可能性越小，而任期届满年龄越小，则晋升的可能性越大，年轻的干部更容易获得晋升这一假设成立。
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第6章 结论与建议

6.1 研究结论
通过进行横向描述性分析和纵向演变性分析发现地级市市长群体特征有以下几个特点：第一，在年龄上，地级市的市长整体正在向年轻化过渡；第二，在性别上，女性所占比例上升，但是男女比例相差依旧悬殊；第三，在党龄上，随着年龄年轻化趋势呈现党龄年轻化趋势；第四，籍贯方面，华中地区的晋升优势被华东地区取代，且随着中央主要领导的籍贯分布呈现精英群聚现象；第五，在学历上，高学历已成为市长群体特征的常态，但是大部分的高学历是通过在职方式获得；第六，专业背景方面，由技术型官僚向经济管理类官僚转变；第七，职业经历方面，拥有特定职业经历如秘书经历、共青团系统经历、组织部门经历、经济部门经历、高校院所经历的占较高比例，且大部分呈现出增长的态势；第八，职业路径方面，成长路径为基层成长型和混合路径型的人数呈现增长态势。
从晋升的影响因素来看，人力资本因素中年龄、党龄与晋升结果有着显著相关关系，社会资本因素中共青团系统经历、高校研究所经历、职前属地与本职与晋升结果有着显著相关关系。
（1）人力资本因素对晋升结果的影响有以下几点：第一，在年龄方面，年龄对干部职位晋升产生负面影响，但是在同等条件下，年轻的官员更容易获得晋升；第二，在党龄方面，在一定程度上，党龄对干部职位晋升产生负面影响，即党龄越大越不利于晋升。党龄年轻化态势的发展，对于遏制我国长久以来形成的论资排位等思想的发展有着显著的作用，可以更加调动年轻干部的积极性；第三，在学历方面，在晋升中人力资本的数量所起到的作用没有得到证明，即第一学历、最终学历与干部晋升不具有显著相关性，但是可以证明第一学历和最终学历中高学历的干部获得晋升的可能性更大；第四，在专业背景方面，专业背景与晋升结果不具有显著相关性，但是可以证明人文社科背景（经济学、管理学）比工科、技术类专业背景的更加容易获得晋升。这表明，我国的官员正从技术型官僚向社会经济管理类转变。
（2）社会资本因素对晋升结果的影响有以下几点：第一，在市级经历方面，市级经历与晋升结果之间没有显著相关关系，而且呈现出市级经历越少越容易获得晋升的态势；第二，在毕业院校方面，第一学历的毕业院校与晋升结果无显著相关性，但统计数据表明，重点院校毕业比非重点院校毕业晋升的可能性更大；第三，在职业经历方面，拥有共青团经历、高校院所经历的更容易获得晋升，而秘书经历、经济部门经历、组织部门经历与晋升结果无显著相关性，由此可见，在秘书岗位、组织部门积累的关系并没有像日常经验认为的有助于干部晋升。干部成长途径还呈现出多样性，即多途径相互结合规律，由经济部门、高校研究所、专家等进入党政机关的越来越多；第四，在职业路径方面，职业路径与晋升结果无显著相关性，但可以证明基层成长型路径不利于获得晋升，这不利于基层干部的成长；第五，职前属地与本职与晋升结果呈显著相关关系，职前属地与本职相同的市级官员更容易获得晋升，这一假设成立。晋升至本市的更容易获得晋升，而晋升至本省或者省外、中央的则比较困难。
参考文献（略）