超大城市流动人口歧视性住房供给制度行政管理研究——以上海为例

本文是一篇研究行政管理的毕业论文，笔者认为在经济发展模式并没有完全转变，仍然需要增加劳动力来实现工业扩张，促进经济发展。因此要避免住房供给制度的短期性，统筹考虑住房供给的政策制定，形成一套完整的住房供给制度，防止只解决眼前问题而不利于长远的发展。

第1章绪论

1.1研究的背景及意义
1.1.1背景
20世纪80年代以来，随着城市化的快速发展，受区域间社会经济巨大差距的影响，以及户籍制度管制的放松，大量流动人口汇成规模宏大的迁移大军向大城市涌入，给流入地城市带来了大规模的流动人口。根据2016年发布的《中国流动人口发展报告2016》显示，到2016年末，全国流动人口的总量为2.45亿，超过总人口的六分之一。如此大规模的人口流动一方面使流入地城市的产业结构和劳动力结构得到了相应改善，弥补了超大城市劳动力结构性短缺的问题，推动了城市经济的发展；另一方面，大规模的流动人口也给流入地城市带来了一系列负面影响，主要表现在交通拥堵、环境污染、住房紧张、入托难、就医难、就学难、就业难等诸多方面。然而由于区域之间、城乡之间存在的极大的经济文化差距，人们为了追求更高的收入以及更好的公共服务仍在向大城市流动。
为了缓解“城市病”，一些大城市，特别是像北京、上海等这样的超大城市，通过执行歧视性住房供给政策来控制城市人口规模。这些歧视性住房供给政策通常体现在三个方面：一是将流动人口排斥在城市保障性住房体系之外；二是针对流动人口制定了比当地户籍人口更加严格和苛刻的商品房限购政策；三是通过大规模拆违，将城市中一些廉价的出租房拆除，减少了流动人口可以租住的低价出租房数量，同时加大对“群租”的治理力度，通过这些政策从而实现“以房控人”、将流动人口“赶出”城市的目的。这种歧视性住房供给制度的形成既有其历史的因素，也有其存在的现实基础。在改革开放前，由于城乡分割的传统体制制约，城乡住房制度也实行城乡分割、各自封闭运行的制度分割，这种分割制度依赖于基于户籍制度的传统福利分房制度以及严格的人口流动控制而得以实现。而改革开放后，伴随着人口流动控制的取消，大量的农村人口以及中小城市人口不断涌入大城市，原有的城市住房供给制度因难以适应社会发展需要而走向市场化改革之路。城市住房市场化改革先后经历了房改售房和房地产市场两个阶段，房改售房严格限于原城市户籍居民，房地产市场虽然对非本城市户籍居民开放，甚至一度曾被不少城市作为鼓励购房的对象但伴随着商品价格节节攀升以及大城市流动人口的不断涌入，住房市场化进程中的本一一外差别也日趋明显，非户籍人口在住房市场化供给制度方面面临越来越多、越来越严格的限制；与此同时，为城市中低收入群体而建立的保障性住房制度也因长期的体制惯性，而把非户籍人口排斥在外。
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1.2核心概念的界定及相关理论基础
1.2.1核心概念界定
（1）超大城市
早在1955年国家建委《关于当前城市建设工作的情况和几个问题的报告》中就首次提出了大、中、小城市的划分标准。20世纪70年代末，随着农村家庭联产承包责任制度的贯彻实施，以及经济体制改革和对外开放的实行，越来越多的农村劳动力从土地上解放出来，走向城市，开启了人口流动的序幕。由于城市人口数量增加，1980年由国家建委修订的《城市规划定额指标暂行规定》将按城市人口将城市规模分为四个等级：人口城市人口100万以上为特大城市，50万以上到100万为大城市，20万以上到50万为中等城市，20万以下为小城市。
大量劳动力过度集中于大城市，使得大城市所能提供的劳动岗位已不能满足劳动力转移的需求，同时大量的人口流入已经超出大城市所能提的社会保障和公共服务的范围，流动人口不能很好的融入城市中，长此以往会影响社会稳定和经济发展。因此20世纪80年代提出“严格控制大城市规模、积极发展中小城市”通过户籍制度限制非户籍人口流入大城市。1989年制定的《中华人民共和国城市规划法》（已废止）进一步明确了：大城市是指市区和近郊区非农业人口50万以上的城市，中等城市是指市区和近郊区非农业人口20万以上、不满50万的城市，小城市是指市区和近郊区非农业人口不满20万的城市。
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第2章歧视性住房供给制度的政策表现

2.1经济适用房对流动人口完全排斥
为了解决无房户和住房困难户的住房问题，国务院于1994年首次提出实施国家安居工程的方案，开始了以安居工程为主要形式的经济适用住房的建设。所谓经济适用住房是指根据国家经济适用住房建设计划安排建设的住宅，由国家统一下达计划，用地一般实行行政划拨的方式，免收土地出让金，对各种经批准的收费实行减半征收，出售价格实彳丁政府指导价，按保本微利的原则确定。1994年后中央又出台了一＇系列政策加以完善经济适用房制度，从一开始的没有明确规定适用对象的具体要求到规定经济适用房是面向城镇中低收入家庭的再到明确规定只有当地城镇户口的居民才能购买或承租经济适用住房，可以看出经济适用房主要是为了解决城市户籍居民的住房问题，而不考虑流动人口的住房问题。相较于中央，地方经济适用房建设的起步比较晚，上海市于2009年才出台了相关的经济适用房政策，上海市政府对经济适用房适用对象的规定较为细致，明确规定达到规定年限的城镇户籍居民才能申请购买或承租经济适用房，尽管近年来上海市政府逐步放宽申请条件，2012年出台的政策中将申请者在申请地规定的年限由2009年政策规定的5年降低为2年，然而经济适用房只是针对城镇户籍人口的，流动人口压根不在经济适用房的制度体系内，流动人口完全被排斥在经济适用房的申请门槛之外。
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2.2公共租赁房对流动人口准入严格限制
2013年住房城乡建设部、财政部、国家发展改革委发布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，该《通知》规定从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。而在2013年前公共租赁住房与廉租房是针对不同低收入家庭的。

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第3章歧视性住房制度的实证分析一基于上海的问卷调查........23
3.1数据来源及调查对象基本情况描述..............23
3.2流动人口与户籍人口居住条件差异的具体表现............25
第4章歧视性住房供给的体制性和制度根源分析..........33
4.1传统福利分房制度下的体制性分割.......33
4.2住房货币化改革的多元制度性分割.........34
第5章歧视性住房供给制度的长期悖论........41
5.1与公平正义的社会发展理念相悖.......41
5.2政府的“经济人”行为与其“公共人”性质相悖.........42

第5章歧视性住房供给制度的长期悖论

5.1与公平正义的社会发展理念相悖
改革开放以来，我国在各方面都取得了耀眼的成绩，经济水平发展迅猛，人们的生活水平也得到大幅提高，党的十八大提出要全面建成小康社会，实现共同富裕。但是现实情况下，不同户籍人口之间的差距越来越大，享受的是差异性的制度，这违背社会公平原则。罗尔斯提出：“原始状态是一种合宜的初始状态”，提出正义的两个原则即民主的平等和差异原则＼民主的平等意味着每个人都有平等的权力去拥有与别人类似的自由权；差异原则是一种正义的分配原则，在保证效率的前提下，最大限度的满足人们对公平的渴望。
一方面就保障性住房供给而言，保障性住房属于基本公共服务中的一种。陈昌盛、蔡跃洲指出所谓基本公共服务均等化是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，全体公民不论其种族、收入和地位差距如何，都应公平、普遍享有的服务，其规定的是一定阶段上基本公共服务应覆盖的最小范围和边界。所谓的“均等”有公平的含义，它不是计划经济时期的平均主义，也不是全体社会成员都享有完全一致的基本公共服务，而是在尊重个人自由选择权利基础上的相对均等，不是一味注重结果公平，更应注重规则和程序的公平。罗尔斯的差别原则认为财富和权利的不平等是无法消除的，那就只能对其进行补偿，从不平等中寻求平等。
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第6章结论与建议

6.1推动城乡一体化改革，消除城乡分割体制性根源
流动人口到城市享受不到城市住房公共服务，是由于城市和农村实行完全不同的住房政策。长期以来，城市实行的是“政府主导型”的住房供给制度，农村实行的是“农民自保型”住房供给制度、但是政府提供公共服务是其职责所在，因此，要实现城乡一体化，消除城乡体制性分割是根源。随着大量的农村劳动力进入城市，农村出现许多宅基地空置的现象，这是对资源的一种极大浪费，因此推动农村宅基地流转己成为大势所趋。
政府之所以不愿意解决流动人口住房问题，动能不足是一个方面，更深层次是因为农村流动人口在家乡还有宅基地有房居住，而城市政府需要保障和解决的是那些没有自己的房屋也没有地方住的居民的住房问题，流动人口在城市没有住房依旧可以回到老家而城市居民没有宅基地，低收入居民只能依靠政府补助。因此，要让政府为流动人口提供与城市居民均等的住房保障对城市居民来说是不公平的。但对流动人口来说，特别是新生代农民工而言，由于其长期在城市的环境下生活，导致其“回不去”农村，对于这类流动人口，既不能孚受城市提供的住房供给制度，又不能孚受农村住房制度。因此，唯有推进农村宅基地流转才能促使城市政府更好的解决流动人口的住房问题。
参考文献（略）