参与式治理视角下的地方人大预算监督改革行政管理研究——以温岭市为个案的实证研究

本文是一篇行政管理论文，本文对我国地方人大预算监督的改革提出以下个五点建议，包括：权力整合，即改变传统组织结构，协调多方权力关系；参与者培育，即提升人大专业能力，促进多元参与；制度相容，即以法律为保障，向相容性制度关系转变；经济发展，即增强经济实力，提升公民综合素质；思维转变，即以文化为抓手，提高民主参与意识。

第一章绪论

第一节研究的缘起与意义
一、选题背景及问题的提出
著名预算学家希克曾言：“公共预算是关乎国家治理的大事，是国家治理的核心，毫不夸张的说，一个国家治理能力是高还是低，很大程度上取决于它的预算能力。”然而，我国的公共预算体制却一直饱受公众的批评和质疑。公共预算作为政府使用公共资源，提供公共产品和服务的最重要的政策手段之一，本应体现政府关注的民生问题和社会公众的民意诉求，却一直保持着传统的权威决策模式：在征求各部门意见以及政府领导主要决策下，由专业财政人员负责制定财政预算，形成预算草案，并在地方人大会议上整体性通过该预算草案。这种模式虽然表面看来效率较高，但实际过程中，因缺乏吸纳民意的过程和机制，纳税人和预算支出受益人的意见和需求很难得到真实体现和反映。正如陈朋所言，“在这种情况下，更多的体现的是政府部门利益，因此，从某种意义上讲，这样的公共财政预算与其说是公共预算，还不如说是简单的资金分配，而且是难以体现公平和权威的资金分配。”
自1999年起，我国在政府内部实行了一系列的预算改革措施，但改革措施以提高预算分配效率与配置效率为重心，侧重于强调预算计划编制的科学性、专业性。这种更重视技术与效率价值的改革与公共行政所追求的多元性价值的精神相背离，忽略了公共行政精神中“民主”的要义，也忽略了人大这一最高权力机关对政府行为的制衡以及对公共预算的外部监督，难以确保预算收支受到实质性的审査与监督。事实上，在现代民主政治中，审查和监督预算是宪法赋予代议机关的重要职权，也是监督政府的重要手段。尽管近年来我国对地方人大预算监督的关注度有了一定的提升，但从整体上看，我国多处地方人大权力、职能弱化，形式化现象尤为严重，以至于违背纳税人利益的财政失范行为、权力寻租和腐败屡有发生，信任危机不时出现。
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第二节文献综述
长久以来，很多领域的学者，包括经济学、财政学、政治学、公共行政学、公共管理学、法学等，从不同学科视角和专业维度对预算进行了研究。总的来说，“国内外对预算的研究主要有两种范式：财政学范式和政治学范式。”前者“将预算看作是反映政府收支的一系列表格和数据或者政策工具”，偏向于从技术角度提出相应的问题及建议，却忽略了其权力分配、权力结构等预算的政治性问题。而后期学者则弥补了这一不足，从政治学角度对预算进行研究，他们将预算看作是“一个政治过程，是一个权力配置和制衡机制”。西方学者多采用政治学范式对预算进行研究，而国内则“把政府预算看作是对政府收入和支出记录的理念使相关的研宄过多地局限于经济学视阈之内，与政治学几乎呈现隔绝状态。”也就是说，国内学者多采用财政学范式对预算进行研究。当然，近几年国内也有一批学者开始采用政治学范式进行研究。综合笔者所掌握文献来看，关于改革预算及人大预算监督的研究主要围绕以下几个方面：地方代议机构（人大）预算监督应然性的论述；地方代议机构（人大）的预算审查监督实践情状的描述分析；影响地方代议机构（人大）进行预算监督的因素分析；比较视野中关于立法机构（人大）预算审查监督制度的探讨。
国内对于人大预算监督的研究起步较晚，由于预算隶属于财政学科，对它的研究也主要集中于经济学、财政学研究，直到现在对于预算的研究也一直被财政学者所主导。但近年来，对于预算研究的视角已发生转变，学者们意识到了预算的政治学特征，国内的政治学者和行政学者开始尝试从政治学公共行政学角度研究预算问题，而人大预算监督作为公共预算政治性的核心问题，成为一些学者关注的焦点。
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第二章参与式治理与地方人大预算监督的相关理论

第一节参与式治理：从理论到实践
长期以来，我国的预算过程由政府行政部门主导，“无论是收入增加还是重大支出调整方面的预算决策，通常游离于公众及其代表的监督视野之外。”预算改革前更甚，预算过程往往是由政府全权主导，由少数党政领导和财政专家做出，预算封闭在少数政治精英收支而不向外公示，人大对预算的监督流于形式。这样封闭的预算过程不仅隔绝了公民，也制约了正当人大预算功能的发挥和职权的行使。
强势的行政预算和弱势的人大预算监督使得“党政虽然能够主导预算资金的切割、流向和支出比例，但缺乏手段和精力来约束预算资金使用过程中的违规行为”从而进一步导致了政府行政部门里浪费与腐败的出现，带来政治信任危机。而要解决这一问题不能纯粹效仿西方立法－行政预算竞争模式，一方面是因为我国立法－行政并非竞争关系，而是在党委领导下的协商民主与协同治理；另一方面也是因为西方立法－行政竞争的基础是赋予其立法机构权力的西方选举制度，而我国的选举制度还存在包括竞争缺位、公开性不足、缺少监督机制、群众与选举利益断裂等问题在内的很多缺陷。在这种现实情况下，参与式治理下的合作是适用于我国国情且能规避所遭遇到的宪政体制与政治架构约束的可能路径。
—、参与式治理的内涵
“参与式治理作为社会科学的‘流行话语’，学者们对它的理解不同却各有不同。”有学者将参与式治理看作是一个规范性的概念，将其等同于“协商民主”或“审议民主”，通过扩展公民参与的深度和规模来补充代议式民主的缺憾、扩大民主的一种有效手段；也有学者将参与式治理等同于“多中心治理”、“网络化治理”“合作治理”，强调利害相关者在整个政策过程（包括决策制定、执行等）中的参与。
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第二节“参与式预算”的组成要素与分析框架
―、“参与式预算”的组成要素
参与式治理的核心是强调公民参与，并特别强调普遍的、全过程的、直接的公民参与治理国家的过程，参与式预算的意图也在于此。如今，参与式预算在世界各国有不同的形态类型，其构成要素决定了它的不同之处，而作为发展中国家的我国，在试图以协商民主弥补代议民主的不足时，我国正在探索的参与式预算处于何神程度？组成其结构的要素分别是什么？都是需要在分析个案时需要关注的。
卡巴那曾列出参与式预算模式的七个要素，认为这其中要素影响了参与式治理实践的结果，包括：参与的形式不同，是直接民主或是基于社区层次的代议民主？最终决定预算？负责决策的主体是谁？社会管理和检查程度如何？参与式决策层级在市级还是区级？预算批准后的社会控制与监督程度？规范化和制度化的程度，即运作与制度的差异。
后来学者贾西津经过综合提炼，认为观察分析参与式治理的模式可以归纳为以下三个维度共十个要素，分别是参与的组织结构；参与程序权力配置维度中的参与开放权限、公民参与权重、预算的最终决策权配置、除预算最终决定权外公民的其他预算权力、规则制定权、公民参与的过程、公民组织的参与及其权力；参与的制度属性维度中制度安排与法律保障。
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第三章人大预算监督改革典型案例：温岭市部门“参与式预算”...............19
第一节温岭市部门“参与式预算”概况.............18
―、温岭市“参与式预算”缘起与发展............18
二、乡镇参与式预算的两种模式..........19
第四章温岭市人大对部门预算监督改革的实现逻辑...........41
第一节内部系统...............41
一、组织结构维度.........41
二、权力配置维度............42
第五章对温岭人大预算监督改革的思考与讨论............57
第一节温岭市人大预算监督实践体系中问题和应对策略..............57
一、公众参与性欠缺与民主水平的提升..............57
二、代表专业性不足与提高代表能力............58

第五章对温岭人大预算监督改革的思考与讨论

第一节温岭市人大预算监督实践体系中问题和应对策略
―、公众参与性欠缺与民主水平的提升

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第六章结论与讨论
使人大发挥其在公共预算中的重要作用，并非一蹴而就的，需要渐进式的激发人大的作用。温岭采取的路径是先触发会前的民主恳谈，以公民建议带动人大代表的履职，以协商民主带动选举民主，以人大代表激发人大常委会并延伸人大代表的触角，设置代表联络站，使公众与人大充分接触，彻底激活激活人大、提升人大地位，转变原有的党委一政府一人大的权力模式，逐步向党委一（政府一人大）转变，使人大对政府财权、事权进行充分的监督，并在发现问题时能及时纠正。
温岭的地方人大预算监督发展近十年间，一方面对内部系统的运作不断进行完善，另一方面注重协调外部环境，获取外部环境的支持与保障。现已相对完善，为我国地方人大预算监督改革提供了良好的范本，因此，以温岭经验为基础，本文从外部环境和内部系统两个方面为我国地方人大预算监督提出建议：一是权力整合：改变传统组织结构，协调多方权力关系；二是参与者培育：提升人大专业能力，促进多元参与；三是制度相容：即以法律为保障，向相容性制度关系转变；四是经济发展：即增强经济实力，提升公民综合素质；五是思维转变，即以文化为抓手，提高民主参与意识。以期在现实操作层面，能为我国人大预算监督改革进程的推进提供借鉴。
参考文献（略）