中小城市产业发展中政府作用行政管理问题研究-以承德市为例

本文是一篇行政管理论文，本文主要的贡献及创新点包括：结合现有宏观政策，提出加快发展中小城市产业的观点；将城市发展的经济理论、行政管理理论相结合，提炼出中小城市产业发展的方向和内在潜力，归纳出政府在促进中小城市产业发展的一般模式和具体发展思路，对多数中小城市产业发展具有实际操作意义。

一、 相关概念和理论基础

（一) 相关概念
1. 都市圈
一个或者多个中心城市为中心，并拥有与中心城市形成一体化发展的、产业分工合理的中小城市，都市圈范围内拥有发达的交通、高效的通信等系统而形成紧密的联系。
2. 中小城市
根据国务院印发的《关于调整城市规模划分标准的通知》，将大、中、小城市的规模标准进行了重新划分，按照市区常住人口规模划分为 500-1000 万人口为特大城市、100-500 万人口为大城市、50-100 万为中等城市、10-50 万为小城市、10 万以下人口为小城镇。人口划分城市规模可以作为参考但也有其局限性，应同时考虑到外来人口的实际情况。以 2012 年上海市嘉定区安亭镇为例，作为城镇常住人口已经达到 25 万人，户籍人口 9 万，外来人口占比较大。
3. 产业结构调整
产业结构调整是政府发展经济的重要环节，通过调整建立合理的产业结构并向产业结构高级化转变，最终促进地方经济和社会的发展，不断改善群众的生活水平。随着经济社会发展，一产的增加值和占比，呈下降趋势；第二产业中的传统工业下降呈加速态势，第三产业在世界各发达国家普遍发展迅速，发达国家增加值和就业人数占国民生产总值和全部劳动力的比重都超过 62%。
产业结构调整更是目前各国促进经济发展的重要课题，调整落后产业结构，合理利用资源，需要政府部门加大调控力度，特别是十八大以来，我国的供给侧改革取得了积极成效，中小城市作为“上一轮”加大投资的主战场，产业结构问题突出，表现在一产面临许多挑战，二产传统产能过剩，战略性新兴产业刚起步未形成规模，三产服务业潜力大但未充分挖掘等诸多问题。
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（二） 理论基础
1. 政府产业政策理论
产业政策分为广义和狭义两个方面，狭义的产业政策是指直接干预产业发展的政策措施，如经济发展计划等；广义的产业政策包括直接或者间接影响产业发展等方面，如政府鼓励和限制类产业目录、土地政策、财政补贴政策等方面。在经济发展的过程中，产业结构升级是许多发展中国家都需要经历的，这个过程不是千篇一律、一成不变的，而技术创新又被定位为产业发展的首要因素，技术创新具备一个很强外部性，需要较强的引导才能实现，而政府“干预”可以又好又快的促进起快速发展。
以市场经济为主的经济管理思路，或是应用经济学领域的分支产业经济学，都强调市场经济规律是以价格机制为基础，强调市场的内部调节，对政府产业政策“干预”抱有怀疑和抵触思想，其实这是受不同的经济哲学基础影响得出的结论，我们需要充分掌握经济发展规律，制定有效的产业政策，用政府这“有形之手”帮助市场经济提速提效。
2. 政府经济职能理论
在政府经济职能方面各国已形成一些基本共识，即政府与市场都是经济运行不可或缺的，政府干预经济的主要目的是引领经济发展，弥补市场失效，政府干预经济的范围和力度应遵循经济的原则。政府经济职能包括政治职能、经济职能和社会职能。经济职能就是政府对经济干预的作用、功能和手段，政府作为主体对社会经济进行规划、调节、监管和服务的职责和功能，政府机构作为行为主体对经济进行组织和协调构成政府经济职能。政府的经济职能历史悠久，其经济职能性质、范围、和内容不是固定不变的，随着社会的发展而不断变化。政府对经济职能的行使手段呈现多样性，包括直接投资、经济调节、法律法规约束、政策扶持、行政干预等。对政府经济职能的争论随着市场经济发展一直存在，但是政府的经济职能不会就此消失，变化的只是政府发挥作用的方式、方法和范围。总之，经济学界对政府是否干预持肯定态度，从世界各国经济史看来，没有出现过纯粹的市场经济，只是不同时期政府干预多少的问题，只是不同时期政府干预效果明显与否的问题。
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二、 政府推进中小城市产业发展现状-以承德市为例

（一） 承德市推进产业发展现状
1. 承德市产业发展现状
承德市 2015 年地区生产总值 1359 亿元,在全省十一个地级市中排名第九，人均生产总值达到 38502 元，全部财政收入达到 163.5 亿元。三次产业比重由 2010 年的15.7:51:33.3 调整优化到 17.3:46.9:35.8。
二产结构优化较慢。承德市的产业结构仍以黑色金属矿采选业和黑色金属冶炼和压延加工业为主，“两黑”产业是全市的经济支撑又是地方财政的重要支撑。落后产能淘汰上任务艰巨，受地方限入政策的影响，企业市场开拓成本高，尾大难掉头；出口方面产品主要集中在钢材、机电、农产品方面，出口产品较单一，且以初级产品为主。
在旅游业产业上，承德旅游资源丰富，但仍停留在传统观光阶段，大多游客来承德观光“一日游”，形不成产业带动。清洁能源、大数据、电子信息等战略性新兴处于起步阶段。
以文化旅游、电子商务为主体的服务业近年来发展迅速，接待旅客数量及旅游收入年均增长率保持在 10%以上，各类电子商务平台 50 个，2015 年实现零售额 390 亿元，第三产业增加值比重比 2010 年提高 2.5 个百分点。在现代农业发展上，市级以上农业产业化龙头企业 357 家，省级以上现代农业园区达到 6 个，在八县三区中，围场县跻身国家级现代农业示范区，农业产业化经营率达到 67.3%。
总的来说，承德的产业结构偏重，产业层级较低，粗放型发展模式并未改变；开发程度低，创新能力弱，经济增长动力不足；城乡结构不合理，中心城市带动能力弱，城镇化水平低等问题未得到有效解决；长期投入不足，基础设施和公共服务欠账多。
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（二) 承德市推进产业发展中存在问题
1. 产业发展不平衡
自 2000 年初，承德市资源型工业发展起步，推动了经济快速发展，各个县区依赖矿产资源现象明显，也自此拉开了与其他产业的距离，从产业发展的比重来看，二产多年来一直占据着主要地位，2012 年的三次产业结构为 15.7：52.9:31.4。国民经济为工业主导型服务业起步阶段。2011 年二产增加值 605.4 亿元到 2016 年 658.8 亿元，比重为 45.8%，较 2011 年下降近 7 个百分点，第三产业增加值虽逐年上升，但是相比大中城市服务业占比差距仍然较大，服务业发展速度缓慢，仍以传统的商业、服务业为主，金融保险、信息科技、中介咨询等新兴第三产业发展不足。仓储运输业发展缓慢，现代流通体系的建立滞后，流通业整体发展水平落后。
2. 特色产业不突出
特色产业即一个地方所特有的、不同于其他地方或者区域具有的明显的本质属性。发展特色产业就是要以其特殊性实现快速发展，它是一个地方长期发展中积淀、形成或者刻意打造的一种或者几种，如资源、文化、环境、技术等优势，并以此形成具有核心竞争力的产业。
承德市有“避暑山庄”“清代夏都”等称号,旅游产业可以作为特色产业重点打造，但其局限于单一的旅游路线，大多数来承德的游客局限于原有景点的“一日游”，没有延伸旅游产业链条、形成产业集群；绿色有机蔬菜、食用菌、中药材“小而散”，深加工企业多层次开发和高附加值产品较少，缺少高效生产技术指导和培训，产业延伸链条尚未打开；以现代装备制造和高新技术为特征的制造业发展滞后，自主创新能力不足，产品结构单一，形不成竞争力。
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三、 政府推进产业发展中存在问题及原因分析...........................19
（一） 政府推进产业中发展存在问题.......................19
1. 缺乏科学完善的顶层设计......................19
2. 地方政府推进力度不足......................19
四、 国内外政府推进中小城市产业发展经验.......................23
（一） 国内推进中小城市产业发展经验.....................23
1. 发挥比较优势打造龙头产业.....................23
2. 明确主导产业夯实发展后劲.....................23
五、 完善政府推进中小城市产业发展的对策措施............................31
（一） 明确基准，选择主导产业............................31
1. 区位商基准..................31
2. 市场需求基准......................31

五、 完善政府推进中小城市产业发展的对策措施

（一） 明确基准，选择主导产业
在地方主导产业的培育和选择上，不同地方经济发展环境、发展阶段和背景不同，要考虑资源优势、市场潜力、产业的可持续性。因此，地方政府在对主导产业的选择上应有科学的遵循基准。
1. 区位商基准
区位商作为分析区域产业优势的一个标准，在现代经济学中应用广泛，衡量一个区域产业的分工程度，它是指某产业占本地区工业总产值的比重与全国同类产业占全国工业总产值比重的比值。当某产业比值大于 1，则意味着该产业具有比较优势，有利于形成规模优势获得较快发展，所以中小城市在培育和明确地方主导产业时，要遵循此基准，发挥好地方产业潜力。这就要求中小城市在主导产业的筛选上必须从本地的客观实际出发，不能贪大求全，应重点发挥本地特有资源优势或比较优势突出的产业，这样才能形成较强的产业竞争力。
2. 市场需求基准
主导产业必须要有广泛的发展前景，拥有持续的、较高的国内外市场容量，这样才能对经济健康快速发展提供保障，具备良好的发展潜力。市场需求高的产业不仅能持续稳步增加收入、创造更大价值，而且发展前景好、潜力大。如张家口冰雪运动产业迎合了此基准，因此，地方政府应根据市场需求情况作出培育和引导。
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结论
推进中小城市产业发展对我国城市发展具有重要的现实意义，产业发展要在众多城市中取得先机，要理清发展思路，采取差异化发展战略，结合中小城市实际，通过发展优势和特色产业，形成城市发展的核心竞争力。但是不同城市的产业发展面临着环境、历史文化保护、行政管理能力、产业发展前景、行政体制等多方面问题。如何处理好这些问题并继续保持经济稳步增长，离不开国家、省、市各级政府部门的共同推进。
通过对政府促进中小城市产业发展的分析，并以国内外先进经验和做法为参考，研究了产业现状、产业类别和竞争力等方面，分析了政府在推进中小城市产业发展中面临的主要问题，得出推进中小城市产业发展应该采取那些措施。中小城市产业发展需要实现规划引领、政策和法规支持、投资融资体制健全、高水平高效率服务，并在具体产业推进中要做好前期工作、改进招商引资、加强组织领导等。通过抓好优势产业、特色产业的发展，保证城市发展特色，形成核心竞争力。
中小城市产业发展刚刚起步，是一个持续的过程，运作过程中各个环节有其共性规律也有其特殊情况，政府在推进产业发展的前期工作中，应打下良好开端；在推进过程中，应该做到全程跟踪，及时分析困难问题，找出结症所在；在结束之后，做好经验总结和后期评价，为今后更好更快发展打下坚实基础。
参考文献（略）