网络化治理视角下的水污染治理行政管理研究——基于杭州市的个案考察

本文是一篇行政管理论文，本文认为杭州市水污染治理实践证明，充分利用政府权威资源是网络化治理理论本土化的重要路径，杭州经验为全国的水环境治理提供一种可供推广借鉴的模式，也给地方政府创新政府治理模式提供一种新的思路。

第一章水环境污染现状及治理困境

第一节水环境污染概况
《中华人民共和国水污染防治法》对水污染的规定：水污染是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。从上述定义可以看出水污染是因为外因的影响致使水体内部结构发生变化。
一、地表水污染严重
我国工业、农业和生活污染排放量巨大，给水环境造成极大负担，全国化学需氧量排放量总计2294.6万吨，氨氮排放量总计238.6万吨，远远超过水环境承载能力。全国地表水国有控制断面中，仍有将近十分之一，共计9.2%水体丧失使用功能，即属于劣V类水体，24.6%比例的重点湖泊和水库呈现富营养状态；流经城镇的河流沟渠有相当大一部分属于黑臭水体。水环境污染突发事件频发，1995年以来，全国发生突发水环境事件共计1.1万起，仅2014年一年，环境保护部调查处理并上报的98起重大及敏感突发环境事件中，就有60起涉及水污染事件，因水环境问题引发的群体性事件呈显著上升趋势，对人民群众的生产生活造成恶劣影响。
二、地下水污染严重
根据我国的《地下水质量标准》（GB/T14848-93），在全国地下水资源中，有63%的水资源符合I-III类水质标准，37%的水资源符合IV-V类水质标准。而我国南方符合I-III类水质标准的面积占地下水分布面积90%以上，大部分地区水质较好，但还是有部分平原地区的浅层地下水污染严重，水质较差。北方地区的丘陵山区及山前平原地区水质较好，中部平原区水质较差，滨海地区水质最差。通过对京津冀、长江三角洲、珠江三角洲、淮河流域平原区等地区的地下水进行有机污染调查，发现大部分重要城市及近郊地区的地下水中都存在有毒微量有机污染。
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第二节水污染原因分析
虞锡君认为随着工业和城镇化的快速发展以及城市化进程的快速推进，高消耗、高污染的粗放型经济发展方式是造成水污染的根本原因。另外，垂直型的水环境管理体制的不合理是水污染产生的重要原因。吴坚以长三角地区为例，分析了除了自然地理条件以外，工业和农业的快速发展以及城市化人口的快速增长导致大量污水的产生，是造成水污染的主要原因＇胡定金提出工业废水、城镇生活污水、农业污染、城市生活垃圾、突发性水污染是造成我国水污染的主要成因。季宇彬等人认为除了水资源短缺这一客观因素之外，政府管理体制没有理顺，社会公德意识的缺失也是导致水污染的原因之一。本文通过梳理发现造成水污染的原因包括以下几个方面：
一、城市人口增长因素
我国城镇化人口增长显著。2005年城镇人口比乡村人口少18332万人，2005年后差额逐年降低，直至2011年，中国城镇人口开始多于乡村人口，且差额逐年增加，2015年中国城镇人口比乡村人口多16770万人，中国城镇人口达到77116万人，乡村人口为60346万人。可以看出，我国城市化人口不断增长。

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第二章杭州市水污染网络化治理创新实践

第一节杭州市水资源污染现状
杭州市位于长江三角洲南翼、杭州湾南端、京杭大运河南部。市内河流交错纵横，平原地区水网遍布。杭州市内的河流主要由钱塘江、苕溪、运河三大水系组成。钱塘江＊在杭州市流域面积广大，跨越了杭州市的大部分地区，包括淳安、建德、桐庐、富阳、萧山、余杭及杭州市区等地，并有多条支流汇入运河河网水系发达，在杭州境内流域面积726.6平方公里；苕溪流域主要河流为东苕溪，东苕溪位于杭州市西北部，干流长143公里，流域面积（湖州以上）2267平方公里。总体来讲，杭州市内水资源十分丰富，对杭州的经济建设和发展起到了极大促进作用。但是近年来，随着杭州市城市经济建设的发展以及外来人口的大量涌入，杭州市的水环境指标明显恶化，水污染事件频发。

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第二节政府构建水污染治理网络的动因
杭州市水污染治理的紧迫性日益提升，不管是水环境状况的恶化，还是水环境污染事件的频发，都对杭州市政府造成了巨大压力。而水污染治理问题的复杂性程度已经发展到以政府一己之力难以处理好的严重程度，为了能够减轻面临的一系列环境挑战所带来的压力，以更合理的方式处理好这些问题，杭州市政府必须寻求有效的参与力量来协助政府共同解决环境问题的挑战，浙江省在2013年浙江省委十三届四次全会提出的五水共治，成为杭州市政府破解单一政府水治理框架的困局，吸纳多元主体参与，分享治理权力，实现善治的契机，并以此为契机，形成了政府为主导的多元主体参与的水污染治理网络。杭州市政府水污染治理模式改革探究其中的原因，其中既有政府自身希望通过寻求有效的参与力量来协助政府共同解决环境问题的变革的决心，也有外部的杭州市水污染治理的紧迫性以及水污染治理复杂性的倒逼。
一、水污染治理的政绩冲动
提高政府行政绩效是提升政府合法性，是政府获得公众支持，实现有效治理的重要条件。作为浙江省会的杭州，在经济的发展上独占鳌头，但是在水环境治理上却和经济的发展程度严重不符。

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第三章杭州市水污染网络化治理的运行机制.............40
第一节水污染治理的整合机制.............40
一、权力整合................40
二、资源整合............41
第四章水污染网络化治理本土经验...............58
第一节政府在网络治理中的主导作用...........58
一、政府处于网络核心.............59
二、充分利用政府权威..............59

第四章水污染网络化治理本土经验

第一节政府在网络治理中的主导作用
现代社会，无论是政府、公民还是社会组织，都没有能力拥有单独行动所需的足够信息和知识，每个治理主体在其熟悉的特定领域都具有比较优势。
姚引良等根据政府在治理网络中的作用，将其分为政府主导型、政府参与型和自组织网络三种类型：

在政府主导型网络中，政府是网络化治理的发起力量和推动力量。政府由于外在公共服务需求压力或者潜在的收益或产出，主动设计安排制度，寻找合作对象。地方政府根据制定的目标，寻找具有特定资源优势或专业优势的社会群体，动员社会群体参与，搭建治理网络。政府在治理网络中发挥倡导、规划、协调、组织、控制等主要作用，参与各方基于内在的信任机制而相互合作，为了实现共同的目标而协调行动，进而实现网络的有效运行。通过对杭州市水污染治理的实践分析发现，杭州市是政府主导型的网络化治理模式的典型城市。
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结论
网络化治理理论发源于西方，是西方国家为了应对政府失灵和市场失灵而提出的新的政府治理理论。网络化治理理论蕴含的合理分权的思想以及政府、市场和社会合作的理念值得我国政府借鉴。但是网络化治理理论产生于西方社会文化土壤之中，是为了指导西方国家政府改革而产生的，建立的是符合西方国家情境的政府治理模式。中国政府所处的行政环境与西方国家多有不同，为了更好地借鉴网络化治理理论，必须把网络化治理理论与中国的改革实践相结合。
杭州市政府为了应对传统水污染治理模式存在的治理困境，通过建立水污染网络化治理实现了政府治理模式创新，是一种网络化治理理论的本土化发展。杭州市通过纵向政府内部各层级和横向政府各职能部门网络的建立实现政府内部的协调，并通过政府、市场和社会协同网络的建立实现政府内部和外部的合作共治。并在这一过程中，实现了政府上级向下级、内部向外部的分权。另外，杭州市通过整合机制、信任机制、协调机制、维护机制的建立既实现了政府内部的协同，又实现了政府与外部多元参与主体的内外联动。整合机制包括权力整合、资源整合以及组织整合；信任机制的建立主要是通过信息化沟通平台、利益表达渠道、公众参与的途径来实现政府与社会公众之间的信任关系，只有建立了信任关系，政府与社会之间才会有实现公共目标的基础；再次是通过价值协同、信息共享、诱导和动员建立网络的协调机制，最后是通过政府考核问责机制、人大政协监督机制、企业约束机制等维护机制的建立，保障治理网络的有效运行。不管是在水污染治理网络的建立还是运行过程中，政府权威都在其中发挥着关键作用，起着建立良好的公私合作关系以及有效地管理好公私合作网络的作用。
参考文献（略）