地方政府领导干部离任审计行政完善研究

本文是一篇行政管理论文，本研究沿着领导干部离任审计的“概念界定-理论依据-存在问题-成因分析-完善路径”的逻辑线索进行。首先，从厘清领导干部离任审计的相关概念着手，分析其理论依据之后，又梳理了其发展历程；然后，结合地方政府的具体审计环境，从离任审计的主体、客体、过程、结果、依据五个方面，指出当前领导干部离任审计中所存在的主要问题，并且进行成因分析；最后，根据国内外的实践经验，提出完善地方政府领导干部离任审计的对策。

第 1 章 导论

1.1 选题背景与意义
1.1.1 选题背景
党的十八大报告明确提出要“建设廉洁政治”，并阐明了廉洁政治的内涵即干部清正、政府清廉、政治清明。其中，干部清正是廉洁政治的基础，也是构建廉洁政府的重要内容。各级政府的领导干部作为党和人民事业的领导者、组织者和推动者，在促进社会、政治和经济的健康发展中发挥着重要作用，并承担着维护人民根本利益的重大使命，责无旁贷，理应清正廉洁。构建廉洁政府，其中一个重要方面就是治理领导干部以权谋私和渎职侵权问题，督促领导干部廉洁自律，遏制奢侈浪费和形式主义，强化监督。而领导干部离任审计正是通过审计机关对领导干部的工作履行情况和个人廉政行为进行审计，继而针对审计中所发现的问题，由审计机关及政府相关部门对领导干部进行问责和后续处理。这种审计类型既充分发挥了审计的监督功能，又在一定程度上遏制腐败的发生，推进廉洁政府的建设。因此，领导干部离任审计成为廉洁政府建设的重要抓手。地方政府作为国家公共行政权力的执行机关，承担着廉政建设的重要责任。加强地方政府领导干部的廉政责任审计，对领导干部进行全方位的监督，是实现地方政府廉洁的应有之义。我国的领导干部离任审计虽然经历了一段较长时期的发展，但以往的理论与实践侧重于企业（政府）领导干部的经济责任和政府领导干部的生态责任的审计，而对地方政府领导干部的廉政责任的审计相对匮乏。在反腐倡廉的政治生态中，在廉洁政府建设的驱动下，我们需要创新领导干部离任审计，将审计内容从经济责任拓展到廉政责任。如何完善地方政府领导干部离任审计，也成为当前腐败治理理论研究的一个重要课题。
离任审计在我国的腐败治理中扮演着越来越重要的角色。在原国资委主任蒋洁敏及中石油几位高官①的落马事件中，离任审计就发挥了至关重要的作用。领导干部离任审计是一项具有中国特色的监督制度，主要侧重于经济责任审计和自然资源资产审计，但具有显著的反腐倡廉功能。从廉洁政治、廉洁政府视角来探讨领导干部离任审计是一个具有理论意义和实践意义的重大课题。
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1.2研究思路与研究方法
1.2.1研究思路
本研究沿着领导干部离任审计的“概念界定-理论依据-存在问题-成因分析-完善路径”的逻辑线索进行。首先，从厘清领导干部离任审计的相关概念着手，分析其理论依据之后，又梳理了其发展历程；然后，结合地方政府的具体审计环境，从离任审计的主体、客体、过程、结果、依据五个方面，指出当前领导干部离任审计中所存在的主要问题，并且进行成因分析；最后，根据国内外的实践经验，提出完善地方政府领导干部离任审计的对策。这种研究思路的安排既可以凸显领导干部离任审计的价值所在，也可以进一步增强其在地方政府的实践可操作性。
1.2.2研究方法
其一，文献研究法。这种方法是最主要的，也是最基础的。本文通过查找和阅读相关文献和资料，了解目前国内外关于领导干部离任审计的研究情况，并对其进行梳理总结，为之后的理论研究作铺垫。文献和资料的主要来源有与政府审计相关的专业性著作、图书和期刊；重大会议领导讲话材料；网络数据库，尤其是“中国知网”；国家审计署网站、省市级审计局网站的相关资料和法律法规文件。
其二，归纳和演绎分析法。本文通过收集和整理关于领导干部离任审计的文献和资料，并对其中的具有研究价值的观点、经验以及其他有益部分进行归纳和总结。再将这些经验运用到地方政府领导干部的离任审计之中，从而使研究更加规范化、系统化。
其三，访谈法。本文借鉴国内外的研究经验，将理论分析贯穿全文。在此基础上，利用访谈法与湘潭市审计局的相关部门负责人进行交流，了解领导干部离任审计的具体实施情况，理论与实践相结合，提出完善地方政府领导干部离任审计的实践路径。
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第2 章 领导干部离任审计的相关概念、理论依据与发展历程

2.1 领导干部离任审计的相关概念
2.1.1 政府审计的定义
审计是一种具备独立性的监督机制，发展历史相当悠久，但理论界对审计的定义却众说纷纭，莫衷一是。受托责任说认为审计是财产所有者将财产管理使用权委托给财产管理人后，由于无法直接控制受托责任人的行为，而对其进行监督和检查的需要；国家治理说认为审计派生于国家治理，服从且服务于国家治理；民主政治说认为审计是一项旨在维护社会公众的政治和经济权益的国家政治制度；权力制衡说认为审计主要是对政府的经济权力的制约和平衡等等①。这些学说观点各有侧重和偏向，既凸显了审计的政治功能、经济功能或社会功能，也反映了审计在国家政权结构和运作中的重要地位和作用。因此，审计与国家治理、政府经济规制存有诸多关联。往更大的方面说，审计也是一种社会现象，它的产生不是偶然的，而是社会生产力发展到一定阶段的必然产物。阶级和国家相继出现后，随着剩余产品的增多，统治者凭借国家权力征集的资产也愈来愈多，并将这些资产委托给各级官吏经营和使用，从而促使代表统治者去行使经济监督职责的专门机构成为必需，一些奴隶制国家则开始先后设置相应官职去行使具有政府审计性质的经济监督职权，这时政府审计应运而生。因此，可将政府审计定义为，它是指由独立的审计主体对各级政府机关、经济管理部门、金融机构、国有和国家控股企业和事业单位的财政财务收支以及所反映的经济活动的真实性、规范性、合理性和效益性进行的经济监督、鉴证、评价与信息提供活动②。这也是本研究认同和沿用的概念界定。
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2.2 领导干部离任审计的理论依据

2.2.1 受托责任理论
受托责任理论是目前我国审计理论界与实务界所普遍认同的一种观点。该观点认为审计是基于权力控制的客观需要而产生的，并伴随着受托责任的发展而发展。这种受托责任关系，一方面是两权分离的结果。权力所有者将其财产交付、委托给他人代为管理或经营，这时，权力所有者授予受托者管理或经营的权力，受托者则负有为权力所有者代为管理或代为经营的责任；另一方面是多层次分权管理的结果。一个大规模的组织内部，在集中领导下实行多层次的分权管理，如政府内部实行中央-地方各级的分层次管理，这时，上一级管理机构把部分管理权授予下一级管理机构，下一级管理机构则对上一级管理机构负有受托管理的责任。由此可见，政府领导干部离任审计是受托责任关系在政府公共管理领域的体现，是审计主体受托对被审计对象应当履行责任的专门性、集中性的检查、监督和评价活动。维护国家经济安全和满足国家治理需求是政府及有关部门、单位主要领导干部应尽的职责，理应受到来自受托者委托或指派的监督、检查和评估。因此，受托责任理论是联结权力代理行使与受托责任担当的桥梁，为领导干部离任审计奠定了理论基石。
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第 3 章 当前我国地方政府领导干部离任审计存在的问题及其成因........................13
3.1 当前我国地方政府领导干部离任审计存在的问题 ....................... 13
3.1.1 审计客体冷漠回避 .................. 13
3.1.2 审计主体难聚合力 ................. 14
第 4 章 国外相关政府审计的经验借鉴与启示——以美国政府绩效审计为例........21
4.1 美国政府绩效审计的成功经验 .................... 21
4.1.1 采取立法型审计模式 .....................21
4.1.2 健全的法律法规体系 ................. 22
第 5 章 完善地方政府领导干部离任审计的实践路径......................26
5.1 深化认识，加大离任审计宣传力度 ......................... 26
5.1.1 认清领导干部离任审计的重要性 ................26
5.1.2 做好领导干部离任审计宣传工作 ................ 27

第 5 章 完善地方政府领导干部离任审计的实践路径

5.1 深化认识，加大离任审计宣传力度
领导干部离任审计作为一种具有中国特色的审计业务，在理论研究和实践工作中均取得了较大成就，对廉洁政府构建、规范干部行为等方面具有显著意义。但是，近年来，随着离任审计不断向基层政府的积极推进，仍然存有许多问题亟待改进。因此，地方政府必须从思想上着手，深化认识，进一步加大离任审计的宣传力度。
5.1.1 认清领导干部离任审计的重要性
虽然领导干部离任审计的相关细则已于 2014 年出台，全国各级地方政府也积极响应，制定了相应的实施办法，但是对领导干部离任审计的认识仍未达成统一，有的把它与传统的财务审计等同起来，有关部门和人员的支持配合也不够，致使离任审计工作容易浮于形式，执行混乱。因此，须从端正态度、转变思想着手，认清领导干部离任审计的重要性。首先，领导干部作为审计评价和责任追究的侧重点，应对离任审计工作有正确认识：离任领导干部不要戴“有色眼镜”看它，新任领导干部要认真、主动、积极地配合。其次，审计机关和审计人员作为离任审计工作的生力军，应予以高度重视：审计机关应组织审计人员认真学习审计细则，并有计划地开展审计交流，这样既可以使审计人员透彻全面地了解离任审计的本质特征和操作流程，也可以避免离任审计工作过于形式化，失去其应有效应；审计人员应严格规范实施离任审计的操作流程，并不断提高自身的职业素质和道德素养，这样才能对政府管理和公共资源利用效率进行客观公正地评价。再次，组织人事部门作为审计结果的运用者，应正确看待其价值意义：离任审计所得出的结论只是领导干部调任、升职、免职、辞职、退休等的参考依据，而不是唯一依据；离任审计是加强干部监督管理的重要途径，而不是唯一途径；最后，党政部门作为顺利开展离任审计工作的根本保证，应加强组织领导：亲自把关离任审计工作，监督审计计划或项目的全过程，落实好审计结果。
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第 6 章 结语

6.1 研究结论
在新的政治社会形势下，地方政府领导干部离任审计的完善是一个系统工程，既要总结我国领导干部离任审计的实践经验，也要吸取国外政府绩效审计的成功经验。因此，若要进一步优化地方政府领导干部离任审计，就需深化认识、加大离任审计宣传力度，整合力量、形成离任审计协同机制，注重效率、提高离任审计工作质量，实施公众参评、促进审计结果公开运用，以及加快立法、构建离任审计法律体系。通过本研究主要得出到以下结论：
首先，地方政府领导干部离任审计在审计内容上必须吻合当前政治生态。我国政府领导干部离任审计的发展虽然历经二十余年，但是其审计主体与客体的范围仍然有限。本研究明确了审计机关、纪检监察部门在审计主体中的主体地位，人大、社会公众、新闻媒体等在审计主体中的协助与参与地位，并在此基础上，将地方政府及其各部门的领导干部作为审计客体。鉴于此，审计的内容也从原来的经济责任审计拓展到了廉政责任审计，这种拓展符合当前反腐倡廉的政治生态。
其次，地方政府领导干部离任审计在制度的完善上必须要多下功夫。通过对当地审计机关的实践情况进行了解，结合国外在政府绩效审计上的成功经验，本研究提出要完善现行的地方政府领导干部离任审计就必须落实到“问责”和“绩效”上来，主要包括转变审计观念，整合问责力量，注重审计效率，完善公开机制以及构建法律体系等。
最后，地方政府领导干部离任审计在方法的创新上必须要与时俱进。随着大数据时代的来临，如何处理海量信息与审计时间的矛盾成为在信息化条件下开展政府审计工作的一个十分实际的问题。本研究指出要将计算机审计、数据审计、信息系统审计、云计算技术等运用到地方政府领导干部离任审计中去，以构建科学的评价指标体系。这既有助于提高政府决策的科学性和准确性，也有助于提高政府预测预警能力以及应急响应能力，更加有效地服务于国家治理。
参考文献（略）