社会组织承接公共服务的困境与提升路径行政管理研究——以南昌市社会组织为例

本文是一篇行政管理论文，本文将通过梳理政府在不同阶段对社会组织的态度演变历程，试图在对国内政社关系与社会组织发展趋势具有整体把握的基础上，再结合南昌市社会组织承接公共服务的具体实践及其在分担政府部分职能时遇到的窘迫处境，将理论知识与现实状况相结合进行分析。

第 1 章 绪论

1.1 选题背景与研究问题
1.1.1 研究背景
随着市场化改革步伐的加快，我国的经济与社会得到快速发展，人民的生活水平显著提高，公众对于公共服务的多样化和差异性需求仅仅依靠政府自身的力量已很难得到满足，政府有限和统一的公共服务供给与居民精细化和多样需求之间的矛盾越来越突出。党的十八届三中全会提出，“适合由社会组织提供的公共服务和解决事项，交由社会组织承担”，对社会组织承接政府公共服务职能寄予厚望。十八届五中全会提出：“创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。”从中央的一系列文件和会议可以看出，对于公共服务供给这一重大议题，政府的服务提供方式发生了巨大改变：由以往依靠政治权威和行政命令而采取“大包大揽”的一元化供给模式转变为吸纳社会力量的多元化服务提供方式，政府的角色实现“服务生产”和“服务提供”的分离，从政府管不了和管不好的事务中抽出身来；同时也越来越重视社会组织在参与提供公共服务中的独特功能和积极作用，譬如社会组织参与公共服务有助于完善服务供给方式，缩小政府的管理成本；能够加快社会组织的发展，帮助建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制①，能够有效地压缩政府寻租和腐败的空间，实现政府职能的转变②。在政府的政策引导下，公民的参与意识与结社愿望日益觉醒，公共生活交往中所形成的公民精神，都为社会组织的建立和成长以及积聚组织凝聚力奠定了社会基础，由社会力量提供公共服务是大势所趋。
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1.2 研究目的与研究意义
1.2.1 研究目的
在国家逐步实现对社会组织的松绑，且日益重视社会组织在公共服务供给中呈现出的独特优势这一背景下。针对南昌市社会组织的发展状况及其与政府之间的关系，思考如何解决社会组织在服务供给中的难题以及改善其承接服务的能力是本项研究的重点。本文将通过梳理政府在不同阶段对社会组织的态度演变历程，试图在对国内政社关系与社会组织发展趋势具有整体把握的基础上，再结合南昌市社会组织承接公共服务的具体实践及其在分担政府部分职能时遇到的窘迫处境，将理论知识与现实状况相结合进行分析。此外，在立足国情的基础上吸收和借鉴美国社会组织在公共服务领域中的经验，试图对南昌市社会组织承接公共服务中面临的困境，从南昌市政府、社区居民以及社会组织自身三个层面提出具体可行的对策，从而提升社会组织承接政府职能的能力，使之成为政府公共服务中的好帮手。
1.2.2 研究意义
理论意义：社会组织的相关问题是学术界近年来研究的重点领域。通过对社会组织的概念、发展特点以及与政府之间关系的发展历程进行描述，再结合南昌市的现实状况分析社会组织提供公共服务中的困境进行阐述，为其顺利的承接政府服务职能提出相关的措施，有利于加深对社会组织参与供给公共服务理论的了解，为以后的相关研究提供参考。
实际意义：通过分析社会组织在提供服务中的困境并提出相关的改进措施，理顺政社之间的关系，对供需矛盾的缓解和公共服务质量的提升具有重要现实意义，积极倡导社会组织的发展有助于分担政府供给公共服务的压力和促成政府职能的转变。
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第 2 章 公共服务领域政社关系演变脉络及社会组织发展特点

2.1 社会组织与公共服务的基本内涵
现代社会的三大组织体系分别为政府、市场和各类社会组织，国外学者们针对其中的社会组织提出过很多称谓，包含非政府组织（Non-governmentalorganization）、非营利组织（Non-profit organization）、第三部门（The thirddepartment）以及志愿者组织。我国曾称之为人民团体、社会团体、社会中介组织、民间组织，并逐步过渡到官方使用的“社会组织”的概念。各种提法虽有不同，但都属于统一序列且显著区别于政府和企业的特性，主要从事政府和私营企业不愿做，做不好，或不常做的事，其宗旨是为社会公益事业、慈善事业和服务事业贡献力量。萨拉蒙将其特征概括为如下几点：作为一个组织存在（Organizations）；不进行利润分配（Non-profit-distributing）；在制度上与政府分离（Private-Institutionally separate from government）；非强制性（Noncompulsory）；组织自治性（Self-governing）①。此外，还包含公益性、民间性、自愿性之特征，其中公益性是社会组织所具有的本质属性，且社会组织在中国社会结构转型的特殊时期兼具独立性和依赖性、半官半民性和社会角色多重性这三种特质。
虽然公共产品和公共服务两个概念经常混合使用不作区分，但是本文所采用的公共服务的内涵与萨缪尔森提出的具有非竞争性和非排他性的公共产品有所区别，主要差异在于公共产品是用来解决资源配置的有效性问题，更多关注的是工具层面，而公共服务是解决公共利益的保障性问题，更注重职能层面①，即提供公共服务是政府所应承担的诸多重要职能中的一项，但这并不意味着政府必须作为所有公共服务的唯一供给主体。因此，公共服务的供给需要考虑供给主体和供给模式的选择，在创新公共服务供给机制的迫切要求以及国内社会组织力量逐渐增强的情形下，将符合资质条件的社会组织纳入到公共服务的供给主体之中，
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2.2 政社关系变革的理论基础与演变历程
在以政府为主导的权威社会中，倘若将社会组织吸纳为公共服务供给主体之一，则必然涉及到政府与社会组织之间的关系处理问题。学界对于政社关系存在三种主要理论谱系：冲突关系理论、互补关系理论与合作关系理论②。概括来谈，从 1949 年至今，政府对待社会组织的态度发生三次重要改变，由全面禁止、规范控制、再到培育发展。而目前深化改革这股历史洪流，将持续释放社会所蕴藏的巨大力量并激发出公民多样化的社会需求，为各类社会组织的发展带来更广阔的空间。
2.2.1 限制与排斥，政社关系陷入“冰封期”（1949-1978）
从建国后到改革开放之前（1949-1978 年），可以称为政社关系陷入“冰封期”，这一时期政府对社会组织的态度可以用冲突关系理论来解释，即认为国家（政府）是所有社会服务的唯一提供者。该理论将政府与社会组织视为一种零和博弈的竞争关系，并过度推崇政府在公共服务中的作用，限制和排斥社会组织的发展空间，属于典型的国家——社会二元对立的局限思维模式。在当时高度集权的领导体制下政府施行的是计划经济制度，在整齐划一的制度安排和国家编织出的严密权力网络下，政府将权力触角渗透到社会的每一个角落，作为唯一的合法主体占有绝对的支配权力和地位，进而得以垄断一切重要资源而成为公共服务领域的唯一供给者。整个社会在政府的全面控制下表现为典型的“强政府、弱社会”的格局，甚至可以称为“强政府、无社会”，原因在于建国前存留下来的社会组织缺乏生存空间而主动解散或被动撤销，抑或被行政吸纳而成为政府单位组织的一部分，存活下来的大型社会团体也演变为政治性团体，高度依赖政府。因此，在当时国家禁止开放市场和社会边界这一特殊的制度环境下，公民自愿生成的组织形态是极其贫乏的，政府和其事业单位组织是公共服务的主要供给者，学者田凯（2003）将计划经济时期政府垄断供给公共服务的模式称为低水平的国家福利主义模式，在政府财政资源有限以及社会组织被禁止参与的情形下，公共服务的供给甚至难以满足人民的基本生活需求。于是国家权力中心调整发展重心，实施经济体制改革，由此进入到社会组织发展壮大时期。改革前，政府不仅主导了所有的单位组织，而且也整合了社会，这意味着在当时的情形下，除了官方认定的人民团体外，民间自愿生成的社会组织根本不可能存在，即全社会不存在政府整合不到的“空白点”。①但是，需要澄清的是，在此特殊时期虽然冲突关系存在于政府与社会组织两者之间，但冲突并非是两者关系的全部。
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第 3 章 社会组织承接政府公共服务的现状及面临的困境分析——以南昌市社会组织为例..........................17
3.1 南昌市社会组织基本情况.....................17
3.2 南昌市社会组织承接公共服务的现状.................17
第 4 章 美国非营利组织参与公共服务供给的经验借鉴.......................26
4.1 美国非营利组织发展的理论基础与发展状况...................26
4.1.1 非营利组织参与服务供给的深厚理论基础..................26
4.1.2 美国社会组织的发展状况....................27
第 5 章 提升南昌市社会组织承接公共服务供给职能的路径................................30
5.1 政府方面.........................30
5.1.1 改革审批制度和践行《慈善法》，保障社会组组发展空间..........30
5.1.2 构建枢纽型社会组织，引导培育社会组织发展..............................31

第 5 章 提升南昌市社会组织承接公共服务供给职能的路径

5.1 政府方面
公共服务的社会化，政府的制度保障是关键。南昌市政府为社会组织提供的扶持优惠政策是江西省内最为宽松的，但仍有很大的上升空间。政府通过规范化操作向社会组织购买服务，不仅要实现满足公众服务需求的目标，同时也要体现扶持和培育社会组织的政策导向。南昌市政府有必要通过践行相关法律、构建枢纽型组织以及加强监管等措施保障其职能转移的规范化和制度化。
近几年政府大力削减行政审批权限以加快实现简政放权，这对于重塑政府的职能和激发市场和社会的活力具有重要意义。南昌市政府积极践行中央政策指示，目前需要进一步支持和培育社会组织，其中的关键在于给社会组织提供发展的制度环境。其一，在制度规范方面，目前首当其冲的改革对象为严重束缚社会组织发展的双重管理体制，南昌市现已放开对四大类组织的直接登记，但仍需放开社会组织登记范围、简化社会组织项目申请等繁杂的审批程序。此外，“在同一行政区域内，已有业务范围相同或相似的社会团体，没有必要成立”，这种非竞争原则不利于同类型社会组织的建立，抑制了社会组织的发展活力和空间，也容易导致社会团体一家独大的垄断局面。因此，打破行业协会一业一会的规定，建立实行一业多会对于释放社会组织的发展空间具有重要意义。

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结论与展望
在政府政策逐渐放开的现实状况下，社会组织的发展是大势所趋。“大力推进政府向社会组织购买公共服务，引导社会组织发展，促进公共服务能力持续提升，优化公共服务供给，有效满足人民群众日益增长的公共服务需求”已成为政府购买公共服务的指导思想；与此同时，社会组织的社会地位得到改善，社会组织的种类、总数量和活动涉及的领域，以及所发挥的作用和产生的影响都在不断扩大，其总的发展趋势是比较乐观且前景广阔，这是发展的必然趋势。
正是源于政府与社会组织在提供公共服务职能之间存在重叠的部分才使得两者之间存在合作的可能。社会组织的民间性、服务方式的多元化、灵活性、利他主义精神等优点，让社会组织与政府之间在功能上存在互补性，为社会组织承接公共服务职能提供了现实的可能性。然而，根据对政府与社会组织之间关系的梳理，政府对于社会组织的态度经历了严厉禁止，到控制下的有序发展，再到逐步展开合作的过程，政府支持和鼓励社会组织发挥功能更多是达到“为我所用”的目的。此外，根据对南昌市社会组织的调研经历发现，南昌市的社会组织在承接职能时也面临着困境，例如社会组织的生存发展所需的各种资源严重依赖于政府项目的支持，独立发展与政府管制之间的冲突，以及社会组织、专业化、职业化发展仍然需要时间调整。
在分析社会组织与政府的关系，及其在承担政府转移职能时存在的困境基础上，本文对非营利组织发展水平较高的美国进行分析借鉴，美国非营利组织与政府的独立合作伙伴关系的形成，有其特定的结社传统和民情背景，最为主要的是政府对非营利组织的监督管理有制度化的保障为根本，其二是非营利组织的自主管理和行业规范化作为补充。当然美国政府与非营利组织之间的伙伴关系也并非十全十美，也面临着市场化的竞争、非营利组织的强大对政府能力构成的挑战等等问题，这是国家与社会关系之间的张力和摩擦的表现。
参考文献（略）