农村低保政策行政管理执行偏差研究——基于三个村的比较分析

本文是行政管理论文，笔者从村庄权力结构角度解释农村低保政策执行偏差，可以扩大研究者的理解视角。通过案例比较研究农村低保政策执行偏差，一定程度上扩展了对其原因的理解，同时，从村庄权力结构角度解释形成偏差的逻辑，有利于形成一个较为深入的分析框架，略微增进学术界对农村低保政策执行偏差原因的理解。

1 绪论

1.1 问题的提出
农村低保政策旨在对农村常住户口的贫困居民实行救助，但是，该项政策在各地实际执行的结果却与政策预期目标有一定的差距。众多学者（李忠林、崔树义，2008；何植民、熊小刚、李彦娅，2015）认为，农村低保政策的实施对于切实改善农村贫困人口的基本生活起到了积极的作用，但是，这项全国性的政策在乡村社会的执行中出现了政策执行偏差。
研究农村低保政策执行偏差问题的过程中，许多学者从农村低保制度层面解释政策执行偏差的原因，他们认为，农村低保政策在实际实施的过程中存在程序不民主、不公开，机制不健全、管理不规范，法制建设不健全以及农村低保政策保障对象的甄别标准模糊，退出机制不完善等，这些问题正是农村低保政策执行偏差的重要诱因。简言之，制度层面的解释是从中国农村这个抽象的整体出发，将农村低保政策偏离预期目标的原因归于制度设计的不完善，但是，中国农村千差万别，不同的农村在执行农村低保政策时会有不同的政策结果，如“关系保”、“治理保”，“谁也拿不到低保”等。针对具体多样的低保政策执行结果，宏观的制度解释难以有针对性地说明不同的政策偏差结果的具体原因。那么，农村低保政策执行偏差的产生过程以及其原因到底是什么呢？
带着这样的疑问，作者调查了河北省 S 乡的三个行政村时，并观察到三种不同的农村低保政策执行结果：S 乡的 S 村农村低保政策执行的结果呈现出“治理保”这样的农村低保资源演变成“乡村治理手段” 现象；Z 村农村低保政策执行的结果是无人可以领取到低保金（本文简称为“无人保”）；T 村农村低保政策执行的结果则是较为符合政策规定的“应保才保”。因此，作者的调查结果佐证了农村低保政策“在基层落地过程中因地方性的因素而衍生出多种实践形态”的观点，同时，这样的调查结果也为作者探究农村低保政策偏差的原因提供了很好的研究材料。
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1.2 研究意义
在政府治理视域下，农村低保政策作为一种针对性较强的救济方式，是党和政府关注民生、保障民生、改善民生的重要举措。然而，农村低保政策执行偏差损害了社会保障的公正性和严肃性，并从整体上降低了“帕累托最优”，已经成为影响干群信任、农村和谐稳定的重要问题。现有的文献研究较多关注农村低保政策转化为村干部的“治理手段”，却较少注重对差异化的农村低保政策结果，另外，虽然有的学者采用比较研究法对差异化的农村低保政策执行结果的原因进行探究，但很少有学者从村庄权力结构角度进行解释。因此本文的意义如下：
从理论意义方面而言，从村庄权力结构角度解释农村低保政策执行偏差，可以扩大研究者的理解视角。通过案例比较研究农村低保政策执行偏差，一定程度上扩展了对其原因的理解，同时，从村庄权力结构角度解释形成偏差的逻辑，有利于形成一个较为深入的分析框架，略微增进学术界对农村低保政策执行偏差原因的理解。
从现实意义方面而言，为农村低保政策执行者采取有针对性的分配方案提供思路。全面深入地研究农村低保政策执行偏差现象，有助于政府工作人员了解农村低保政策的运行实际，有助于理解农村低保政策执行过程中各个利益主体的互动关系和行为策略，有助于政府工作人员掌握各利益群体的利益偏好，有助于准确的分析农村低保政策执行偏差的原因，从而为政策制定者和执行者有针对性的解决问题提供思路。

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2 村庄权力结构与农村低保政策执行偏差

2.1 村庄概况
这一节将从五个方面对调查的村庄进行介绍，以期能够简略地描述三个村庄的概况并为说明三个村的村庄权力结构类型提供一些基本的信息资料。
第一，地理位置和自然条件。S 乡位于县城西北部的山区，地处两县交界之处，距离县城 40 多公里，属温带季风性气候，较为干燥，四季分明。S 乡辖 15 个行政村，S 村是乡政府驻地，拥有一个风景较好的山沟。Z 村在 S 村南部大约相距 5 公里，两村都处于 S 乡的低山区，一条省道贯穿两村。T 村则地处 S 乡的高山区，距离乡政府 15 公里左右，村内多丘陵，村民的房屋多建立在半山中，交通十分不便。
第二，人口以及经济状况。S 村约有 202 户居民，四个生产队，总人口约为 1000 人，占地约 4 平方公里。S 村有集市，村民中有很多一部分从事小本买卖，还有部分村民从事养殖业和木材加工，年人均收入在 6000 元左右。2015 年，该村在乡政府的帮助下 S 村筹建一个小型的旅游区并且村民自筹资金约 7 万余元将村中的主要街道进行了修整。Z 村有160 户居民，四个生产队，570 人，贫困户 132 户，491 人，该村占地约为 2 平方公里，是全乡十个贫困村之一，主要依靠务农获得收入，村内几乎没有平坦的土地，而且土地大都是分散开来，难以集中进行管理，因此作物的种植和收获很难实现机械化而主要是依靠人力，Z 村的人均收入约在 2500 元。T 村有 36 户，两个生产队，139 人，30 户贫困户，占地1.5 平方公里，是国家“十二五”重点扶贫村，T 村依靠务农获得生活收入，地处山区，因为取水非常不便，T 村村民大多种植旱地玉米，村民种植的小麦也只能够维持一年的家用，T 村人均收入为 2000 元左右。
第三，村庄权力主体构成状况。S 村有村支书、村长各一名，6 名村委，12 名村代表；S 村为杂姓村包括刘、王、张、胡等姓，其中以刘姓和王姓为主，12 名村代表收入水平要高于其他村民，他们都从事木材加工和养殖，据作者的了解，S 村的村村干部和村代表依靠自己的经济影响力得以在 S 村成功赢得选举。Z 村有一名村支书、一名村长、四名村委委员和 8 名村代表，Z 村大都姓郑，还有两户姓赵、一户姓高还有一户则姓杜，村干部和村代表在村中并不算富裕，村中唯一的一个小型的云母厂子由村长经营，但是因为不符合国家规定也难以正常的运营，村支书和其他村民代表则依靠种地获得收入，村干部和村民代表依靠自己在村内的亲缘关系才得以成功履职。T 村几乎都姓姜，仅有两户姓肖，村支书和村长由一人兼任，另有一名村会计和一名村民纠纷调解员，同时，还有 4 名村民代表；T 村的村干部和村民代表和普通村民的家庭经济情况相差无几，他们凭借自己在村庄的威望成为 T 村最具影响力的群体。
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2.2 村庄权力结构
鉴于本文将从村庄权力结构视角来分析农村低保政策执行偏差的原因，本节将做两个方面的工作：一方面，作者试图简单地梳理关于村庄权力结构的研究成果，并选择仝志辉、贺雪峰的“体制精英——非体制精英——普通村民”的分析方法作为分析农村低保政策执行偏差原因的理论工具，另一方面，作者将说明本文所的三个选村庄符合的村庄类型及其村庄权力结构类型。
2.2.1 村庄权力结构理论
村庄权力是指村庄中占有优势资源者在促成村庄政治和社会生活的一致行动中支配他人的能力。而村庄权力结构则是指村庄各主要权力主体之间模式化的互动关系，集中体现在村庄各个权力主体运用村庄内外各种资源的互动过程中。
对村庄权力结构的研究，从两个视角展开：其一，“村庄权力结构的外部研究”。其主要分析工具是“国家——社会”关系分析框架。周其仁教授（1994）研究中国农村产权时，关注国家和村庄之间的交易及博弈，同时强调了国家和村庄之间的互动；孙立平教授（2000）研究华北地区某镇定购粮的征收案例时，分析了正式权力的非正式运作过程并认为正式权力的行使不可避免地吸纳乡村中的面子、人情等生活准则。
其二，“村庄权力结构的内部研究”。可以从三个方面进行阐述：第一是研究村庄权力结构的构成因素，如费孝通先生（2011）根据村庄权力来源于社会冲突、社会合作和社会继替，提出了横暴权力、同意权力和教化权力的乡土社会的权力结构划分；樊平（1998）对当代村庄的权力结构做了体制性权力和内生性权力的区分；王铭铭（1997）观察到村庄内非正式权威；而吴毅（1998）则注意到村庄中无政治村民。第二是村庄权力结构的变迁与差异，如杜赞奇（1995）研究二十世纪上半期华北乡村社会权力结构时认为，由于村庄依托的文化网络遭到破坏，村庄权力结构由“保护型经纪”演变成“赢利型经纪”；黄宗智（2000）研究华北和长江三角洲的乡村权力结构时认为，不同的土地形态、不同的宗族力量和结构影响着村庄的权力结构类型。第三则是村庄权力主体之间的互动，如梅志罡（2007）研究河南汪村的村庄权力结构时认为，正是“由于乡（镇）政权与村民委员会的关系，村级组织中党支部与村委会的关系以及村委会与村民及村中其它组织的关系”决定了村治状况；王思斌（1991）提出的“边际人”、宿胜军（1997）的“承包人”，以及戴慕珍的“庇护关系”（O.I.Jean，1989）等理论则从村干部与乡政府以及村民互动的过程阐明了村庄权力互动形成的模式。
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3 农村低保政策的解释：理解偏差 ........................ 20
3.1 S 村的理解偏差：村庄发展与穷人生活兼顾 ..................... 20
3.2 Z 村的理解偏差：村民利益均沾 .................... 25
4 农村低保政策的组织：方案偏差 ........................ 38
4.1 S 村低保分配方案偏差：指定低保户 ........................... 38
4.2 Z 村低保分配方案偏差：平均分配低保 ................. 41
5 农村低保政策的应用：落实偏差 .................. 50
5.1 S 村的政策落实偏差：软硬兼施 .................... 50
5.2 Z 村的政策落实偏差：应付上级 .................... 53

5 农村低保政策的应用：落实偏差

5.1 S 村的政策落实偏差：软硬兼施
S 村农村低保政策应用，实际上是村庄内各方参与者积极互动的过程，既有村干部和村代表互相推卸责任的图景，又有村民质问、反对落实政策的景象，这些主体之间的互动，使 S 村农村低保政策分配方案落实到该村。
5.1.1 村干部和村代表的“软”策略：互相推诿
村代表遵循维护村庄稳定、发展以及是否有利于自己地位巩固的标准，分别告知得到“垂青”的村民。获得低保户名额的家庭自然没有什么怨言，但是，未获得低保户名额的村民就会质疑村干部和村代表行为的公平性。面对这些村民的质疑，村干部和代表的回答往往带有一种“自己也非常无奈”的委屈。村代表向作者讲到自己遇到的事情：
谁家得到低保的消息传播很快。来家里询问自己没有得到低保的人，咱们只能说他们条件还够不到。我们队有许多人来问我为什么 LWA 家条件不错却得到低保，我回答他，这是乡里和村干部们的意思，我一个村代表没有权力与他们意见相反。我虽然同情他们的情况，但是没有办法，只能让他们找找村干部。（访谈资料 LMZ20160603）
很明显，村代表以乡政府和村干部的意见作为敷衍村民的借口，这是应付村民，同时，也是将自己置于一种弱势地位，其目的就是把责任推卸给村干部，从而减轻自己面对质疑的压力。
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6 研究结论与不足

6.1 研究结论
本部分从两个方面说明研究的结论：一方面，从政策解释、政策组织和政策应用三个阶段总结农村低保政策执行偏差表现的主要发现；另一方面，从村庄权力结构的角度总结农村低保政策执行偏差的原因及其发生逻辑。
从农村低保政策执行偏差表现方面总结，本文得出下述结论：
第一，在农村低保政策解释阶段，根据村庄面临的实际状况，三个村对农村低保政策的目标进行了差异化的解释。
首先，从确定低保户标准的方法角度讲，三个村的解释偏离了政策规定的家计调查法。国家政策与村庄实践之间存在巨大的缝隙，简单、明晰的政策规定在进入复杂多样的乡土社会时，会出现“水土不服”，造成村庄解释评选低保户方法时产生偏差。换言之，家计调查法并不能直接地应用于农村，该方法面临着技术性的困境，难以作为是否成为低保户的衡量标准。因此，S 村出现由村干部和村代表根据自己的意志来评选低保户的情况；Z 村的村干部则以严格限制低保户获得条件的方法，贯彻一种平均分配低保资源的倾向；T 村则求助于村民，由村民根据长期相处的经验来评选低保户。
其次，从农村低保政策目标角度讲，家计调查法的技术性困境，为政策执行者按着村庄“地方性知识”解释农村低保政策的目标创造了空间。从目标排序的角度看，三个村村干部会把村庄面临的发展问题、稳定问题和救助贫困村民等目标进行目标排序，目标排序的不同致使农村低保政策目标的解释存在差异。具体而言，S 村村干部关注村庄的稳定和发展，因而将这两个要素置于较救助贫困村民更为重要的位置，于是，他们将农村低保政策解释为一种治理村庄的工具；Z 村村干部更加重视村庄内以亲缘关系构成的联合家庭，将不得罪人联合家庭置于救助贫困村民之前，农村低保被他们视为一项普惠性的福利，以期获得村庄内所有家庭的满意；相比于村庄稳定，T 村村干部更加关注贫困村民的实际生活状况，因而贫困村民是其首要的考虑对象，于是，T 村村干部就将农村低保政策的目标解释为救助贫困村民，是遵循农村低保政策目标的解释。
参考文献（略）