职能发挥失衡：联合性社团的行政管理发展问题及其原因分析——以G省D总会为例

本文是行政管理论文，笔者分别从社会组织与政府的关系和社会组织与会员的关系分析影响社会组织发展的因素。国内学者对社会组织发展的讨论普遍集中于社会组织与政府的关系研究和社会组织的行动策略研究，而国外学者则大多强调集体行动和结社行动问题对社会组织发展的影响。

1 绪论

1.1 问题的提出
自市场经济改革后，我国的公共行政改革进入到由“发展型政府”向“服务型政府”转变的关键时期，社会大众的公共服务需求日渐呈现多样化和多元化趋势，政府迫切需要通过职能转型来应对这一变化趋势。随着政府职能的转变、市场机制的完善、公民意识的觉醒、信息技术的发展，我国社会组织的发展已经进入改革以来最快的历史时期，国家宏观政策导向不断释放出鼓励社会组织发展的政策信号。党的十八大明确指出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”，十八届三中全会进一步强调要“激发社会组织活力”，并明确指出，“重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。”
在这种趋势下，大量社会组织应运而生，出现了数量上的“爆炸式”增长。据民政部统计，截至 2015 年底，全国共有社会组织 66.2 万个，其中社会团体增加到 32.9 万个，民办非企业单位总数达到 32.9 万个，基金会发展到 4784 个。与此同时，联合性社会团体由于专业要求及学术要求通常较低，加入门槛较低，近年来发展尤为迅速，其种类繁多、人数庞大，社会生活的参与度和影响力逐渐扩大，成为我国社会团体的重要组成部分。在联合性社团中有一部分比较特殊的社会组织，这类社会组织的会员主要是不同行业、不同功能的社会组织，也就是“社会组织自己的社会组织”，一般称之为社会组织联合性社团。改革开放以后，我国社会组织发展迅速，在全国从上到下出现了一大批社会组织联合性社团，这些社会组织联合性社团以促进社会发展，为社会组织服务为已任，推动我国社会管理体制向前发展。然而，总的来讲，目前我国社会组织联合性社团的功能并未能得到充分体现，在服务于会员、服务于社会组织的功能发挥上显得非常薄弱。
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1.2 文献综述
当前学术界对社会组织发展理论的研究主要分为两大研究方向，分别从社会组织与政府的关系和社会组织与会员的关系分析影响社会组织发展的因素。国内学者对社会组织发展的讨论普遍集中于社会组织与政府的关系研究和社会组织的行动策略研究，而国外学者则大多强调集体行动和结社行动问题对社会组织发展的影响。
通过梳理相关文献发现，研究中国社会组织的学者二十多年来的研究重点集中于“多元主义”与“法团主义”两大理论视角，试图在“国家与社会”的二元结构中理解社会组织发展的“政治意义”和组织特征（纪莺莺，2013）。戈登 怀特在对浙江萧山社团的研究中就提出了社团二重性问题（White,1993），王颖等人（1993）认为，现阶段中国的社团具有半官半民的特征，社团成员自助、互益和自我管理的需要以及政府实行间接管理的需要造就了社团的双重性格和行为方式。孙炳耀（1994）认为，当代中国社团是在民间和政府双重动力推动下产生的，在组织层面上通过业务主管部门和社团领导层实现官民联结，并发挥着服务和管理双重功能。社会组织的官民二重性特征体现了政府对公民社会的主导性和对社会组织的控制。刘鹏（2011）提出了“嵌入性控制”的概念，用以概括政府与社会组织的关系，他认为，作为政治环境因素的国家利用其特定的机制和策略，营造符合国家政治偏好的组织运营环境，从而达到对社会组织的运行过程和逻辑进行植入性干预和调控的目的。国家对社会组织的控制还体现在社会组织发展的制度环境方面，现存的制度环境在许多方面已经难以适应它进一步发展的需要，其中有些制度性因素已经成为制约公民社会发展的瓶颈，例如学者们一致认为，社会组织的双重管理体制直接妨碍、制约和限制了社会组织的发展，必须进行相应的改革（俞可平，2006；王名、刘求实，2007）。在这种体制下，社会组织呈现“依附式发展”的特征（康晓光，2011），而社会组织的依附式发展非常典型地反映出中国国家与社会关系的法团主义特征，这种法团主义制度化的双重管理体制则是造成当前社会组织依附式发展的主要原因甚至是根本原因（贾西津，2004；徐建牛，2010）。
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2 全国首家社会组织联合性社团：G 省 D 总会

2.1 为社会组织的联合而创立
2.1.1 成立背景
D 总会成立于 2005 年 9 月，是在 G 省社会组织管理局（以下简称“社管局”）的支持倡导下，由其他社会组织发起建立起来的，属于上下结合的社会团体。当时我国的社会组织出现了“爆炸式”增长，G 省作为改革开放的前沿阵地，更是出现了一批经济实力强、具有社会影响力的社会组织，这些社会组织在各个领域都发挥着重要的作用。为了能够将众多有影响力的社会组织聚合起来，G 省社管局的领导和一些具有较大影响力的社会组织负责人开始筹划着成立一家能把不同类型的省级社会组织联合起来的联合性社团，其目标会员涵盖各省级行业协会、异地商会、联合性社团、学术性协会、专业性协会、基金会、民办非组织等不同类型的社会组织，而当时全国范围内还未出现这一类型的联合性社会团体。
虽然成立该类型的联合性社团属于全国首例，并无先例可循，但 D 总会的成立过程与其他社会组织相比还是非常顺利的。2005 年 5 月份，社管局成立了筹备小组，由 F 局长（现任 D 总会专职执行会长，前任会长）亲自担任组长，开展 D 总会的筹备工作。根据《社会团体登记管理条例》的规定，成立社会团体需要有民间人士作为发起人和 30名以上会员，由于政府部门不能作为社团发起人，筹备组通过信函的方式邀请了一批经济实力强、作用发挥好的社会组织作为发起单位，以邮寄等方式向全省社会组织发出邀请，专门发文给各地社会组织登记管理部门，要求协助发动当地的社会组织加入 D 总会，而且各地市社会组织管理部门的主要负责人也以个人会员的身份加入。短短几个月的时间，筹备组便以社管局的名义邀请到了 11 家省级社会组织作为发起单位，首批入会会员达到 349 个，其中单位会员 307 个，个人会员 42 个。在完成邀请社团发起人和发动会员入会的准备工作后，D 总会便很快找到民政厅作为业务主管单位，在 G 省社管局完成登记，获得了政治和法律上的合法地位。不仅如此，民政厅还为 D 总会提供 3 万元的注册资金和免费的办公场所，与社管局合署办公。2005 年 9 月份，D 总会召开第一次会员代表大会，选举产生了理事会成员，并由理事会推选出会长、常务副会长、秘书长和其他常务理事会成员，F 局长作为筹备组的组长被推选为会长，而常务副会长、秘书长则分别由社管局 L 副局长、Z 副局长兼任,三位社管局的正副局长组成了 D 总会的第一任领导层，D 总会正式宣告成立。
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2.2 政府对 G 省 D 总会的特殊支持
2.2.1 利好的制度环境
任何组织的产生和发展都其历史背景，而对于 D 总会来说，其产生和发展的背景是基于社会组织所面临的国家政策和制度环境的改变，制度环境的改善为 D 总会提供了成长的土壤。随着政府职能的转变、市场机制的完善、公民意识的觉醒、信息技术的发展，国家宏观政策导向不断释放出鼓励社会组织发展的政策信号，社会组织所面临的制度环境有了明显的改善。在这种趋势下，大量社会组织应运而生，出现了数量上的“爆炸式”增长，G 省作为改革开放的前沿阵地，更是出现了一批经济实力强、具有社会影响力的社会组织，这些社会组织在各个领域都发挥着重要的作用。正如行业协会之于不同行业的企业的重要性，随着社会组织的蓬勃发展，社会组织也需要成立“社会组织的行业协会”，于是社会组织联合性社团随之出现，D 总会便是这一制度环境下的产物。
虽然 D 总会的成立是迎合社会组织进一步发展的需要，但要真正发挥其作用，离不开政府的政策支持，而社会组织双重管理体制的取消和政府购买社会服务的兴起则成为D 总会发展的利好契机。新中国成立以来，我国的社会组织管理体制历经了从清理整顿、分级登记，到多头管理，再到归口登记、双重负责、分级管理的不同历史阶段。1998 年修订的《社会团体登记管理条例》和颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》构成了我国现行社会组织双重管理体制的基本框架，主要特点可以概括为“归口登记、双重负责、分级管理、限制竞争、选择性扶持”（游祥斌，2013）。实行社会组织双重管理体制实际上意味着政府部门对社会组织的控制增强，社会组织缺乏足够的自主性，在这一制度环境下，D 总会很难有所作为。从 D 总会的发展历程可以看到，D 总会在 2010 年以前基本上没有独立开展业务活动，社团主要的工作内容便是协助社管局做好日常工作，形同社管局下属的一个职能部门。

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3 G 省 D 总会的职能定位与职能发挥失衡 ........................20
3.1 联合性社团的职能定位............20
3.2 G 省 D 总会的职能发挥重心——提供常规服务.................22
4 G 省 D 总会职能发挥失衡的原因分析 .......................31
4. 1 理事会制度虚设：会员利益诉求缺乏制度保障......................31
4.2 秘书处执行力匮乏：交流合作平台建设缺乏人才支持.................33
5 结论与不足...................39
5.1 研究结论..........................39
5.2 不足之处.........................41

4 G 省 D 总会职能发挥失衡的原因分析

4. 1 理事会制度虚设：会员利益诉求缺乏制度保障
在第二章案例描述部分，我们已经详细地介绍了 D 总会的组织概况，其组织机构设置条理清晰、职能明确，例如会员代表大会、理事会、常务理事会、秘书处和监事会等基本的组织机构都有设置，除此之外，还在常务理事会和秘书处之间设置了会长办公会议，形成了以会长、专职执行会长、专职常务副会长等几位主要领导组成的核心领导层。在 D 总会的实际运作过程中，会长办公会议扮演着决策机构和执行机构的角色，秘书处直接对会长办公会议负责，而不是对理事会负责，理事会实际上并不“理事”。
理事会是内部治理的核心，内部治理作为一种机制或制度安排，其根本目的在于处理委托--代理关系，如何有效地凝聚并代表委托人的利益和意愿，是内部治理所要解决的根本问题，它通过理事会制度得以实现，内部治理实际上是理事会治理。然而，大多数社会组织的理事会都形同虚设，没有发挥其应有的作用，导致内部治理失效，D 总会也是如此。在制度安排上，理事会处于双重委托--代理链的中心，相对于会员（代表）大会它是代理人，相对于秘书处它是委托人。根据 D 总会的章程规定，理事会是会员代表大会的执行机构，理事会成员应该由会员代表大会选举产生，而实际上理事会成员的产生并非如此。根据会费标准的不同，D 总会将会员划分为执行会长单位、常务副会长单位、副会长单位、常务理事单位、理事单位和普通会员单位，除了普通会员，理事单位以上会员都属于理事会成员，而会员在入会时可以根据会费标准自行选择是否成为理事会成员，然后以网站公告的方式告知所有会员。理事会成员并非由会员选举产生，理事会难以有效地代表和凝聚会员的利益和意愿，除了积极缴纳会费和响应协会的重大活动之外，理事会几乎不“理事”。作者在实习期间前后参加过两次 D 总会的理事大会，发现每次理事大会的会议内容都是政府领导讲话、会长做工作汇报、表决工作方案、为新一届理事单位授证书和牌匾等固定的程序，在对重大事项进行表决的时候，都是采取举手表决，鼓掌一致通过的皆大欢喜的形式，实际上理事会与会员代表大会一样，都是“走个过场”而已，并没有真正参与到重大事项的决策中去，其权力无法真正落实，难以发挥实质性的作用。
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5 结论与不足

5.1 研究结论
随着我国社会组织的迅速发展，我国开始出现了一大批社会组织联合性社团，这些社会组织联合性社团作为社会组织的联合体，在促进社会组织发展，为社会组织服务，推动我国社会管理体制改革方面发挥了一定的作用。然而，总的来讲，目前我国社会组织联合性社团的功能并未能得到充分体现，在服务于会员、服务于社会组织的功能发挥上显得非常薄弱。大多数学者认为，社会组织作用的发挥必须依靠必要资源的支撑，而政府掌控着社会组织生存与发展所必要的大部分资源，外部环境的约束是影响社会组织职能发挥的关键因素。
通过对 G 省 D 总会的外部环境的分析发现，无论是从制度环境还是政会关系看，D总会都具备了有利的外部条件，在合法性资源和经济资源方面获得了政府的特殊支持，并实现了较大程度的自主性。根据上述学者的观点，D 总会在如此有利的外部环境下应该可以得到充分地发展并有效地发挥其作用，而事实上并非如此。目前 D 总会职能发挥的重点在于提供服务，而在反映会员利益诉求、搭建会员交流合作平台、规范会员行为方面还存在着会员利益诉求反映不及时，会员间交流合作渠道不畅通，自我监督管理机制不完善等问题。外部环境因素无法充分地解释 D 总会在职能发挥过程中出现的问题和现象。
对社会组织的发展而言，外部环境固然很重要，但无论是双重管理体制还是既非法团主义又非多元主义的政会关系对社会组织的发展来说只是一种外部条件，它们的发展更根本地取决于是否能够策略性地适应、利用或化解这些外部条件，因此我们转而从 D总会的内部建设方面来寻找其职能发挥的制约因素。
参考文献（略）