“互联网＋”公共服务行政管理供给研究——基于政府、企业、社会关系的视角

本文是一篇行政管理论文，对公共服务的研究主要侧重于供给过程中的政府、企业、社会关系，有鉴于此，本文采取对公共服务范围的笼统分类，从广义上对公共服务及其供给进行探讨。

1 绪论

1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
当今中国，生机蓬勃的互联网深刻影响着公民的生活方式，重新构造了企业的生存环境，广泛应用在国家治理之中。2017 年 1 月，中国互联网信息中心（CNNIC）发布的《第 39 次互联网发展状况统计报告》显示，截至到 2016 年12 月，中国网民规模达 7.31 亿，普及率达到 53.2%。中国网民规模已经相当于欧洲人口总量。手机网民占比达 95.1%，线下支付、网约车、公益众筹成为网民重要的生活内容。国内上市互联网企业数量达到 91 家，计算机、互联网在中国企业已经全面普及，四成企业开展在线销售、采购；政务新媒体平台实现分区域全覆盖，三成网民使用线上政务办事。
2012 年，“互联网＋”一词首先由中国企业家提出，这一描述互联网与社会各行业深度融合态势的话语表达，迅速得到业内关注和认可。2014 年，由习近平担任组长的中央网络安全与信息化领导小组办公室正式成立，完成了国家对互联网发展的顶层设计。2015 年，“互联网＋”首次写入政府工作报告，制定“互联网＋”行动计划被提出，互联网在国民经济社会的基础性、先导性和战略性地位得到了国家层面的高度认可。
公共服务是政府的首要职能，是公共管理运行的中心。随着公共部门改革浪潮逐波掀起和公共管理理论范式的更新演变，公共服务的理论和实践也发生着变迁。20 世纪 70 年代，为迎接全球化、信息化、国际竞争加剧的挑战，西方各国相继掀起了政府改革的浪潮，这股强调顾客导向，以提高服务质量为特征的“新公共管理”改革潮流席卷了全世界，也深刻影响着中国的行政体制改革。“治理理论”设计了一个通过合作、协商，建立伙伴关系，确立认同和共同目标等方式实施公共管理的框架，主张由政府、私人部门、非政府组织共同建立起网络结构管理社会公共事务，逐渐取代了新公共管理理论成为当代公共管理学的主流理论。随着全球化的深入和信息技术的进步，治理理论在不断适应当代社会环境和公共价值的基础上又产生了“网络治理”、“数字治理”、“整体性治理”、“新公共治理”等新型治理模式，各有千秋。不同的治理模式源于同样的时代背景，走向一致的治理目标：扁平的政府组织结构、协同共治的公共服务网络以及以公民需求为导向的公共服务。
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1.2 国内外研究动态与文献评析
1.2.1 国外研究动态
（1）公共服务供给相关研究。公共服务及其供给研究始终相伴公共管理理论及实践发展而不断创新完善。以莱昂·狄骥（Léon Duguit）为代表的公法学者定义了公共服务，“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非政府干预，否则便不能得到保障的特征。”在传统公共行政的理论旗帜之下，公共服务被认为在供给过程中存在潜在的严重市场失灵问题，故政府干预具有充分合理性。随着公共管理理论的发展与变迁，公共服务的内涵发生了变化，有学者以“价值产品”和“公共产品”区分公共服务，将不同的公共服务与相应的供给主体联系起来。
早在 1776 年，亚当·斯密（Adam Smith）就谈及国家的三大职责，其中之一即为建设并维护某些公共事业和公共设施，并强调正因为私人部门不可能对这一职责感兴趣，故而只能由政府提供。1861 年，约翰·密尔在（John Mill）《代议制政府》中也指出，政府唯一的目的是给人民提供福利。萨缪尔森（Samuelson）对公共服务供给均衡问题做了精细而系统的经济学分析，阐释了公共服务效用的不可分割性、非排他性与市场的决策机制之间的内在矛盾，进而提出是政府而非市场才能提供公共服务的有效供给。但“政府失灵”的隐忧始终存在并越来越凸显，正如德怀特·瓦尔多（Dwight Waldo）所预言的那样，“在未来的世界中，韦伯的官僚机构将被更加民主和灵活的组织所取代，尽管这些组织更加复杂、规模更大。”20 世纪 70 年代中期以后，起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰进而扩展到世界范围的以“公共服务”为基本理念的西方政府改革浪潮，极大推动了相关领域理论研究的发展，理论的繁荣又进一步拓宽了改革的视野，从而使改革更好回应社会的需求。E·S·萨瓦斯（E. S. Savas）指出，可以通过“政府服务、政府间协议、政府出售、合同承包、补助、特许经营、自由市场、志愿服务和自我服务”等不同制度安排来提供公共服务。新公共服务理论倡导者反复重申公民权与民主社会，认为政府必须超越企业家身份，同时，“如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现”。埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）提出以多样化的提供方式取代单一的政府提供方式。为解决市场机制下多元供给主体极有可能出现的恶性竞争问题，学者们对如何引入竞争机制展开讨论，盖伊·彼得斯（GuyPeters）主张“政府部门的全部工作应当采取某种形式的竞标，以让私人部门也有机会投标，从而决定私人部门能否更好、成本更低地完成这些工作”英国学者提出的 PPP（Public-Private-Partnerships）模式为“私营实体参与或为公共基础基础设施供给提供支持”设计了完整的理论框架和实践指南，作为一种新的公共服务项目融资与实施方式，PPP 模式在世界各国得到了广泛应用。
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2 “互联网＋”公共服务供给的理论基础

2.1 “互联网＋”公共服务供给的相关概念
2.1.1 公共服务及公共服务供给概念厘定
公共服务是当代行政改革与社会治理的主题，也是公共管理理论研究的核心内容。但如公共服务概念的创始者莱昂·狄骥所言，“公共服务的内容始终是多种多样并处于流变状态之中”。
“公共服务”这一概念，最早是由 19 世纪后半叶的德国社会政策学派和 20世纪初期的法国公法学者提出的。前者认为公共服务是国家财政需要的一部分，由此拓宽了国家财政职能的范围，初步提出了公共服务这一概念。后者则明确定义了公共服务：“任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府加以规范和控制的活动，就是一项公共服务，只要它具有除非政府干预，否则便不能得到保障的特征。”这一广义、笼统的定义，考虑到了公共服务的特性，并将其理解为公共服务供给主体——政府的责任。
西方经济学家萨缪尔森提出了公共物品的概念，将“公共物品”和“私人物品”加以区分。布坎南在此基础上提出了“混合物品”概念，进一步定义了公共物品。此后，西方学者不断细化物品的分类，丰富和发展着“萨缪尔森模型”。在这一模型之下，公共物品即为公共服务，应服从效率原则由政府提供。从这一角度理解公共服务，公共服务是“政府直接或间接提供纯公共物品和准公共物品以满足社会和公众需求的职责和功能”。
新公共管理理论在公共物品理论基础上发展了公共服务的内涵。相比经济学，公共财政学在效率原则之外更加注重政府、企业与社会在公共服务供给中的相互依存关系。因此，公共管理学视域下的公共服务不再局限于政府职能的范围，而将多元主体纳入公共服务供给过程中。这一理论前提下的公共服务被学者解释为“政府和非政府工商组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中承担的责任”。
公共服务供给就是公共服务及产品的提供。对于公共服务供给的范围，不同学者也有各自的见解。有学者认为“公共服务的范围取决于社会成员的公共需求”，他遵循物品解释的逻辑，将公共服务的范围划分为纯公共物品、混合公共物品以及特殊私人公共物品。还有学者将公共服务区分为狭义和广义两种类型，认为狭义的公共物品是政府直接提供的公共服务，广义的公共服务则几乎涵盖的政府的全部职能。根据所要满足公共需求的内容，又有学者将公共服务分为政权性公共服务、社会性公共服务和经营性公共服务。本文对公共服务的研究主要侧重于供给过程中的政府、企业、社会关系，有鉴于此，本文采取对公共服务范围的笼统分类，从广义上对公共服务及其供给进行探讨。
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2.2 “互联网＋”公共服务供给的理论来源
2.2.1 网络治理：公共服务的多元主体供给
网络治理是治理理论的重要分支，由美国的斯蒂芬·戈德史密斯（StephenGoldsmith）和威廉·埃格斯（William D. Eggers）在他们合著的《网络治理：公共部门的新形态》一书中系统提出。他们将网络治理定义为“一种全新的通过公私部门合作，非营利组织、营利公私等广泛参与提供公共服务的治理模式。”建立在政治-行政二分法和科层制基础上的传统公共行政将政府与市场割裂开来，逐渐不能适应复杂的公共服务需求和新的改革潮流，新公共管理倡导的公共服务市场化、民营化又无法解决市场失灵的难题，在此背景下，治理理论作为一种新的公共管理范式应运而生。我国学者俞可平梳理总结了罗茨、斯托克等学者的观点，提出了治理的基本含义，即“官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要”。20 世纪末，在全球化潮流和信息技术发展的冲击之下，组织的内外部环境日益复杂化，治理开始和“网络”、“网络社会”联系在一起，经济学领域产生了网络组织理论,这一理论首先在公司治理中得到了运用。企业治理环境的变化重新定义了治理的任务，“原先那种以科层组织为基础，以股东会、董事会与经理层为主题的治理结构正在向以中间组织为基础的网络治理方向演化”。这种趋势很快在公共部门得到了显现。在理论和实践的发展过程中，由于学者研究重点、视角的不同，一系列有关网络治理的理论和表达大量涌现，有代表性的如“政策网络”，包括“公私伙伴关系”、“供给网络”等，还有“多中心治理”以及“社会资本理论”强调的“公民参与网络”等等。本文主要讨论的是公共服务供给的问题，因此主要视网络治理理论中的公共服务供给网络为研究的基础，并着重探讨公共服务供给中网络治理行动主体之间的关系。实际上，在斯蒂芬和埃格斯的描述中，网络治理首先应该被当做一种公共服务供给的模式，以适应公民日益复杂和碎片化的服务需求。
国内学者夏玉珍、杨永伟基于网络治理框架，分析了公共服务网络化供给的可能性，他们指出传统公共行政、新公共管理及新公共服务理论最终形成的是“偏中心”的公共服务供给政策框架，以信任、合作为基础的网络治理，可以解决治理中“有限的民主参与”，解决“政府、市场与社会三者之间不完全博弈、非合作博弈”的治理困惑。在斯蒂芬和埃格斯从治理主体、治理价值、治理机制、治理工具层面论述了网络治理的基本特征。其中在治理主体层面，网络治理强调“多元主体以平等、互信为基础构建的合作伙伴关系。”[72]44原有的政府主导的公共服务供给模式已经不能适应信息社会分权和市民社会兴起的潮流，也不能从根本上应对政府失败、市场失灵等问题，因此多元主体参与的网络化治理成为必然。通过构建一个扁平化的网络，政府将部分决策权让渡给其他公共行动主体，多主体相互合作、彼此信任，“通过相互交叠而复合成一种网络化结构形态”，共同提供公共服务，参与公共事务治理。
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3 公共服务供给方式和主体间关系的变迁............21
3.1 公共服务供给方式的演变..........................21
3.2 公共服务供给主体间关系的发展...........24
4 “互联网＋”对公共服务供给的影响作用分析...................28
4.1 “互联网＋”公共服务供给模式下的政府、企业、社会关系.........28
4.2 “互联网＋”对公共服务供给的影响.....................32
5 “互联网＋”公共服务供给面临的挑战...................36
5.1 “互联网＋”公共服务供给的技术障碍....................36
5.2 “互联网＋”公共服务供给的制度屏障...................38

6 构建“互联网＋”公共服务供给网络的路径

6.1“互联网＋”公共服务供给网络主体的角色及作为
在一个公共服务供给体系中，政府、企业和社会是三种主要的力量。“互联网＋”的加速推进，倒逼单一供给主体向其他主体让渡权力、转让部分公共服务职能。多元主体供给公共服务早已成为应然和必然，但也无法规避公共服务供给碎片化的倾向。网络化供给方式主张了一种新型供给方式，它强调供给主体之间协同合作、彼此信任；共担责任、共享资源、实现和增进公共价值。而建立供给网络的前提是“厘清政府、市场和社会在公共服务供给中扮演何种角色、承担什么职责，已形成职责明确、权责统一的供给主体结构”。
6.1.1 “互联网＋”公共服务供给中的政府
网络治理似乎预言了一种未来，即多元力量的无限增长和官僚制政府机构的终结与消失。但是，无论治理理论如何发展，技术变革如何快速深入，对公共服务的探讨永远离不开政府这一最重要的公共服务供给主体，甚至于在实践中，政府仍然在治理中处于主导地位，扮演着控制者的角色。因此，构建网络化的“互联网＋”公共服务供给体系，必须界定政府的角色，明确其新的责任范围。网络供给的组织方式较为复杂，在不同力量对比和资源配置之下，在不同的公共服务领域，网络会呈现不同的组织形态。但无论是怎样的网络，都应该“允许一个组织起到网络中介者的作用，所有的组织通过该中介组织而间接地相互联系”，最大的公共部门——政府就成为这一角色的最佳扮演者。
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7 结束语
置身于互联网时代的现代人，比任何时候都更容易地建立起与周遭人、事、物的联系。世界变得简单又复杂，时间、空间不再成为人际和组织间网络的障碍，网络化关系带来了新的互动方式，信息和资源的流动呈现出新的状态。公共管理领域，政府、企业和社会是三种始终处于动态平衡的行动力量，迎上中国这场“互联网＋”的大潮，在互联网与公共领域融合渗透的“化学反应”之上，又发生了奇妙的变化。网络治理、数字治理和新公共治理为此背景下的公共治理提供了理论框架，公共服务作为公共管理运行的中心首当其冲。前沿理论表明，打破政府、企业与社会之间的组织边界，实现资源尤其是信息资源的共享共联共通，让各个行动主体在相互依赖、高度信任的基础上实现对公共服务的网络化供给，成为时下中国“互联网＋”公共服务战略的必然选择。成功的案例表明，“互联网＋”公共服务网络化供给模式，大大提升了服务质量，再造了服务流程；变革组织间、主体间关系，优化资源配置。对人本理念的倡导，更加颠覆了以往以供给为中心、以政府为中心的公共服务供给模式，让新业态下的公共服务向“以服务为中心”、“以公民为中心”发展。
治理环境、组织关系、转型过程的复杂化，也让“互联网＋”公共服务供给面临着诸多阻碍。制度屏障、技术阻碍背后的深层原因是理念的滞后。当前，部分政府部门和企业对公共服务供给的传统观念根深蒂固，积习难改；行动主体存在缺乏参与热情、相互合作缺乏信任基础的问题，还有不少网民容易陷入乌合之众的非理性狂欢。重重阻碍需要政府、企业与社会共同行动，明确自身的角色定位，主动作为，培育协同思维、建立制度保障，尽力弥合数字鸿沟。“互联网＋”公共服务之势不可当，更不可逆，唯有顺势而为，方能傲立潮头。
参考文献（略）