宁夏生态移民不同安置方式的减贫行政效果比较分析

1 绪论

1.1 问题的提出
1.1.1 研究背景
自 1983 年开始，宁夏回族自治区政府开始对居住在生存环境恶劣、“一方水土养不起一方人”的宁南山区的贫困人口实施了大规模的易地扶贫搬迁工程。为使移民能“搬得出、稳得住、能致富”各地探索了不同的搬迁安置方式，如有土和无土安置、集中和分散安置等。依据各地不同的土地面积、水源、人口数量与密度等，宁夏各级政府针对不同地区移民户探索了不同的安置方式，除了传统的插花安置模式外，还利用黄河滩地发展了扬黄工程，对回族移民户实施了集中安置。目前的形势来看，传统的有土安置模式是一种普遍选择，有土安置主要是指移民户搬迁以后主要以土地为最重要的生产资料，进行生产和生活，每个移民都能分到一份土地作为移民户家庭的基本的生存资料和收入来源，可以发展种植或者养殖等多种方式，可以作为农业用地也可以作为工业用地，是移民户的生活比较有保障，此外，合理地对安置区的土地等各类资源进行利用，使移民户搬迁后无后顾之忧，这样既可以促进移民户的收入增加和生活水平的提高，同时也可以保证安置区内的社会稳定和提高经济发展的速度。
然而，由于宁夏回族自治区属于西部地区，本身就存在土地后备资源不足的状况，并且土地开发也存在着诸多困难，农业产出低等情况，因此在安置移民户时土地安置方面的问题比较严重。有土安置的模式也存在着两方面的问题，一是土地资源后备不足且质量不高，二是有土安置方式只是单纯依靠农业来缓解移民户的贫困来恢复移民的生计。而面对此问题，一些地方也出现了无土安置的方式并初步起效，这种安置方式主要是指将移民户安置到城郊或者小城镇附近，政府只解决移民的住房，同时鼓励移民户就近外出务工或者进行经商等方式来摆脱贫困，来提高生计水平。“十二五”期间，宁夏一部分地区开始尝试设置无土安置区，改变土地利用方式，让一些年轻的移民直接在城镇安居生活，通过外出务工或者经营副业等方式作为家庭的主要收入来源，这样可以解决一些山区等贫困地区移民的生计和发展问题。将贫困人口迁移到另一个适宜发展的地区，既可以起到减贫作用，同时移民搬迁后也会形成新的市场，促进区域的发展，这样可以更好地促进我国连片贫困地区的扶贫工作。如在西部等地区如宁夏回族自治区的偏远山区、“一方水土不能养育一方人”的贫困地区应因地制宜，合理选择土地安置方式，促进移民社区的稳定发展。
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1.2 研究内容与框架
本文基于上述的研究问题，主要考虑从两大方面进行研究，把宁夏生态移民安置方式分成生产安置和生活安置两个方面进行研究，生产安置方面主要是考虑移民户的土地利用方式，有的家庭是土地自己种植和养殖的传统家庭经营方式，有的移民户将土地集体出租出去获取租金，然后进行外出务工以增加收入，将这两方面的土地利用方式进行对比研究，分析何种土地安置方式更能增加移民户的收入；生活安置方面主要是考虑到移民户搬过来之后，有些地方出现“重生活、轻生产”，房子外观看着很好但是里面很空，基础设施不完善等情况，在对移民户的居住安置方面，有集中安置在一片区域的，也有相对分散安置的，主要对比这两方面的安置方式，分析何种安置方式减贫效果更好。本文的研究框架如图 1-1 所示。

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2 理论基础与文献综述

2.1 理论基础
2.1.1 移民搬迁的自愿-非自愿理论
皮特森按照迁移力量对移民搬迁的类型进行划分，认为移民搬迁是强迫、自愿两极对立的状况，至今学术界也有引用。其后，随着学者们的研究，逐步进行演化，按移民户搬迁的意愿的性质划分，将移民搬迁大体上分为自愿移民与非自愿移民两种类型。
国内外学者对于自愿和非自愿搬迁还没有一致的界定，有学者认为自愿搬迁和和非自愿没有天然的鸿沟，自愿里面有不自愿的成分，不自愿也有自愿的成分，如三峡大坝等工程性是非自愿的，但是由于居住地的环境恶劣等因素也有一部分人早就想搬了；另外，扶贫移民是自愿搬迁，由于生存困难贫困户也需要搬迁了，但工作中也有非自愿成分，有些地方还没谈好就断水断电，这也出现一些非自愿搬迁的情况。国内许多学者在充分考察我国扶贫移民案例的基础上认为，尽管国内的很多移民是由政府主导而形成，但中国仍存在一些案例，如移民户被赋予一定的选择权，即使有些只涉及搬迁时间和搬迁地点的选择空间，仍应该被界定为自愿移民。
已有学者的研究在移民搬迁的自愿—非自愿搬迁理论的研究有很多，在早期的一些非自愿搬迁中，有成功的也有失败的案例，其中，水库移民返迁就是移民安置不尽人意或非有效安置的体现，如丹江口水库、三门峡水库等都发生了水库移民后因土地资源数量有限、移民对安置地不适应，收入降低生存困难等原因发生返迁。在 20 世纪 80 年代以后，中国政府开始以人为本，注重移民的自愿心理，也增加了一些有利于移民自愿理性选择的权利，但是在自愿和非自愿中忽略了自愿中有不自愿，不自愿中有自愿的因素，随着新时代的发展，国外学者认为中国的工程移民生态移民等都属于非自愿搬迁，而没有看到中国新时代的背景，非自愿搬迁中政府也赋予了移民更民更多的参与权利和选择权利，也存在一定程度的自愿成分。
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2.2 已有文献回顾
2.2.1 国内研究综述
我国关于生态移民的研究工作开展相对较晚，是在 20 世纪 90 年代政府为了保障生态安全和减少贫困而开展的。目前，生态移民方面的研究还比较少，尤其是生态移民方面的学术专著很少，已有的研究主要是学者们发表于期刊上的论文。
（1）生态移民
不同的学者从不同的层面对生态移民进行了分析与研究。第一，原因层面。有学者认为生态移民是由于在生态系统中，自然环境的破坏和资源的匮乏是由很多原因造成的，人类为了更好地生存，改变生存环境而进行的一系列的调整和迁移活动，寻求与自然之间的平衡发展，主要包括三个方面的迁移，一是由于生存环境恶劣而导致的被动人口迁移，二是为保护生态环境不受破坏的的主动人口迁移，三是为维持生态系统的平衡的主动性人口迁移。另外，其他原因的影响也会导致生态移民，居住在一定区域内的人口由于生存环境恶化而导致生活困难，农户各方面的利益受到损失，从而迫使农户进行迁移，重建生活经济系统。第二，目的层面。一些学者认为生态移民的目的就是要保护生态环境，使生活在自然环境条件恶劣的贫困地区的人口迁移出来，使其能接触新的有利于发展的生存环境，推进减贫扶贫的进程，促进移民与社会的协调发展。有学者生态移民的目标不只一个，生态移民的出发点不仅是要保护自然环境和生存环境，使贫困地区的移民尽早脱贫，同时也要关注不能破坏迁入地的自然环境和生存环境，此外，还要注意保护迁入地原居民的利益和发展，多方面的环节和利益都要保障。第三，综合层面。有学者既从原因层面也从目的层面进行生态移民的研究。也有学者对生态移民从三个方面来研究，主要是将导致移民搬迁的原因、移民搬迁的目的和移民的方式综合起来进行研究。
通过以上的分析和总结，可以得到不同学者对于生态移民的看法和研究也各有不同，但其主要思想是一致的。总体来说，生态移民主要是由于迁出地生存环境恶劣已无法使居民继续生存下去，并且也为了保护自然和生态环境而进行的人口迁移活动，从而促进和维持生态平衡，促进人与自然的和谐发展和社会的稳定。
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3 宁夏生态移民生产安置方式的减贫效果分析............................. 19
3.1 土地安置现状 .................9
3.2 减贫效果................... 22
4 宁夏生态移民生活安置的减贫效果分析 ..................... 33
4.1 生活安置现状 ................... 33
4.2 减贫效果....................... 35
5 结论与建议..................... 43
5.1 结论与讨论 .................... 43
5.2 对策及建议 ............... 44

4 宁夏生态移民生活安置的减贫效果分析

4.1 生活安置现状
一些地区为实现规模经济，便于通电、通水、通路和社会管理，各地在安置移民户时越来越倾向于将移民户单独“集中安置”到一个新开发的移民新村的安置方式。而随着城镇化的发展，一些地方在安置移民的过程中采取“大点安置”和“上楼安置”，将一大批贫困人口聚集到一个大的安置区内，如陕西省某地规划建设移民搬迁房、棚改安置房五千多套，将超过一万多的移民集中安置到了同一个安置区内①。
与传统的将移民们分散安置到其他地区的“插花安置”的方式相比较，将移民集中安置到一个新的安置区域内，移民户的住房条件和生活环境会得到的较大改善，而且因条件的不同有些移民户还可以享受到靠近城区或者城镇的便利的生产和生活服务，如新的安置区内有幼儿园、超市，以及医疗条件好、交通便利等，这样使得移民户的生产和生活水平得到提高，有利于移民户的社会适应和生计恢复。然而，移民搬迁后的忧虑也随之而来，主要考虑自家的生计问题，如收入来源以及后续发展等问题，与此同时，很多地方在移民搬迁安置的过程中“重生活、轻生产”，“重设施、轻产业”，另外，多数搬迁家庭原来就是贫困户，家庭条件差，生产技能弱，并且缺乏先进的思想观念，接受新事物的能力差等，导致移民搬迁后生活甚至更加困难，有的家庭甚至无法维持基本的生存②。许多搬迁后的移民户出现了“重新陷入贫困”、“空巢家庭和留守儿童”、“社会心理不适应”等新的社会问题。因此，如果只强调对移民进行集中大规模的安置，就有可能会出现上述的问题，这样会阻碍移民搬迁安置的进程，并且有可能会影响移民户搬迁后的农业发展、外出务工等提高收入的方式以及后续发展，会造成移民户生计恢复和收入增加的困难，因此，应根据各地区的土地、水源、地势、产业资源等的实际情况来合理选取安置方式，让移民户搬迁后能稳定发展，无后顾之忧。
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5 结论与建议

5.1 结论与讨论
本文基于对宁夏回族自治区生态移民的调研数据研究了影响宁夏生态移民不同安置方式的减贫效果，运用 FGT 贫困测度指数以及影响分析方法主要分析了宁夏生态移民生产安置和生活安置方面的减贫效果，并分析了其影响因素。
第一，移民户生产安置方面
首先，从移民户土地利用方式方面分析移民的生计恢复情况，主要发现：移民户土地集体租赁的贫困发生率（H）、贫困缺口率（PG）和贫困强度指数（SPG）的水平都低于土地传统家庭经营的贫困测度水平，土地集体租赁的总体贫困程度低于土地传统家庭经营的移民户的贫困程度。土地集体利用有助于移民户的收入提高，因此需因地制宜选择合理的土地利用方式来分配安置区的土地，使移民能尽快进行生产和提高收入。
其次，移民的个体特征中的民族和文化程度、家庭特征中的土地、劳动力人数、存款与移民户是否贫困都有着不同程度的影响。因此，在宁夏生产安置中，土地利用方式方面，可以鼓励移民户将土地集体出租出去的方式，移民不仅可以收到租金，而且可以外出务工等收入较高的行业，从而提高移民户的收入和生计恢复水平。目前，“土地出租”是在现有的市场经济条件下，进行市场分工和规避风险的优化选择，这样不仅可以增加移民户的经济收入，而且采取土地出租的方式将土地集体出租给企业或者承包商，不论企业等的经营状况如何，移民户都只管租金，降低了市场风险并且能更快地恢复生计。
第二，移民户生活安置方面
从居住安置方式的角度发现不同的居住安置方式不同程度地影响着移民户适应新环境、学习新技术、发展新生计的能力和速度。（1）集中但不连片安置的生态移民户贫困发生率、贫困缺口率及贫困强度指数的水平都低于集中连片安置的生态移民户，对其合理的解释可能是集中但不连片安置的移民户的安置地较为靠近城镇和产业园区，并且可以利用这些就业机会进行就近务工，而且市场行为也相对较多，因此收入增加速度快，并且生计恢复速度快。（2）集中但不连片安置的生态移民户在就近务工和市场行为，社会联系和思想观念方面的优势都大于集中连片安置的移民，中卫市因地制宜采取的集中但不连片移民安置在移民户减贫脱贫方面具有优势，既有集中安置的成本低、管理方便、没有破坏原有移民户的社会联系等优势，也可以享受到相对分散安置下的灵活选址、依托城镇和产业园区等优势，移民搬迁后的社会交流和社会融合情况较好，并且由于会得到当地居民的帮助，其能学习到新的生产技术和生活技能，生计恢复的速度和效果都较好，因此，相对分散的集中但不连片的安置的方式，更利于移民的社会融合和经济发展，更能帮助移民尽快减贫和脱贫。
参考文献（略）