责任政府视角下地方政府绩效评估中的公民行政参与——以南京市“万人评议机关”为例

第一章相关概念及理论基础

一、相关概念
（一）责任政府
责任政府理论源自西方政治学界。责任内阁是责任政府的最初表现形态。传统责任政府概念将责任政府局限于责任内阁，误将英国传统的责任政府的特色视为责任政府的全部，因而落后于当代责任政府实践。研究责任政府首先要明确“责任政府”的内涵，从现有的研究文献分析来看，关于责任政府的内涵，主要观点如下：
我国学者在研究和总结西方学者观点的基础上也进行了深入的探讨。较早对责任政府的概念进行界定的张成福教授，他认为“责任政府不仅仅体现为一个全新的追求民主政治的政府理念，同时也是一种对政府行政进行公共性控制的制度安排。”随后，学者们分别从不同的视角对责任政府予以阐释。
蒋劲松在《责任政府新论》中探讨了宪法制度意义上的责任政府，认为责任政府的概念中应包含责任主体、责任内容、责任受体、责任机制这四个子概念。无论何种形态的政府都要承担一定的责任，但并非承担一定责任的政府就是责任政府。李军鹏认为责任政府是指政府负责地行使权力，积极回应并满足民众合理的的社会诉求，以为人民服务为宗旨的一种政府模式。张定淮认为，现代责任政府建立在制度责任和伦理责任相结合的基础之上，是制度规范和道德内化的总和体现。
虽然学者们对责任政府概念的界定不完全一致，但都反映了人们对责任政府的理解的多层次和多维度，在后续的探讨中也达成了一些共识。在借鉴学者们的观点的基础上，本人对责任政府进行了通俗易懂的解释：即认为责任政府是按照民主与法治原则建立的，以责任、服务、务实、高效、廉洁为特征，促进社会公平正义并依法承担宪法上的不利后果的现代政府模式。
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二、相关理论基础
公民参与政府绩效管理的提出并非偶然，有深刻的理论基础。
（一）参与式民主理论
西方代议制民主是一种精英民主，只有上层精英才能参与政治生活和公共事务，普通民众被排除在外。这种代议制民主破坏了政治生活的平等，挫伤了公民参与的积极性，与民主的本质背道而驰，最终引发了代议制民主的危机。参与式民主理论正是在这个背景下开始兴起的，进而成为公民参与的政治理论基础。
参与式民主理论的代表人物有卡罗尔佩特曼、托夫勒、麦克弗森等。其中，1970年卡罗尔佩特曼的《参与和民主理论》是参与式民主理论兴起的标志。佩特曼指出精英主义民主理论忽视普通民众的参与，因而不是充分的民主理论也主张通过公民对公共事务的共同协商、共同行动来解决公共问题。只有在公民普遍参与的氛围中，才能实现自由、平等的基本价值。公民不仅仅是选民也不仅仅是政府管理的对象，更是自治者、命运的主宰者，为此而参与公共事务中去。后来学者提出的话语民主理论、协商民主理论都积极推崇参与式民主。
目前，我积极探索公民参与的实践形式，如听证会、座谈会、公民评议等，表明我国已经着手构建公民参与的相关制度。公民参与公共事务的协商，共同制定公共政策，参与地方政府绩效评估是对参与式民主理论的积极实践。
由于参与式民主理论自身存着一些缺陷，因而遭受了西方学者的批判与质疑，在理论与现实中遇到了诸多挑战，但它的提出具有重大的意义，为后来学者研究公民参与提供了借鉴和启示。
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第二章公民参与地方政府绩效评估：责任政府构建新途径

一、目前我国责任政府构建中存在的问题
民主化浪潮以及全球化治理的趋势对我国政府的管理提出了挑战，建设责任政府成为大势所趋。我国在构建责任政府的进程中取得了一些成效，如积极转变政府职能、实行政务公开、启动行政问责等等。但同时也面临着行政人员责任意识不强、政府权力与责任不匹配、责任制度建设不完善等问题。
（一）行政人员的责任意识不强
“责任”是责任政府的核心价值。但由于我国是是一个有着悠久封建社会历史的国家，受“官本位”、“政府本位”和权力至上思想的惯性作用，当代政府中很多行政人员责任意识不强。在政府本位理念的支配下，人们逐渐形成了“官本位”的官场文化生态，人们几乎没有“公共”意识，“官”就是“公”，“公”就是“官”。尽管我国政府始终提倡为人民服务，把实现好、维护好人民的根本利益作为落脚点，但目前仍有不少政府官员“父母官”自居，认为“官大于一切”，利用手中的职权谋求私利而忽视人民群众的需求。这种错误理念与责任、服务、回应等现代政府理念背道而驰。另外，官员们责任意识不强，没有根据责权对等的原则来履行自己的权力和义务。具体表现为：首先，一些官员认为自己的权力和利益是上级赋予的，而不是老百姓授予的，所以产生对上负责，对下失责的现象；其次，一些官员没有意识到权力的背后是与其相对应的责任，因而肆无忌惮地行使手中的权力而没有履行相应的责任，时常出现拍脑袋决策、拍屁股走人等不良现象。再次，一些政府官员抱有“不求有功，但求无过”的思想。出现责任时各个部门相互扯皮、推诿，为了保全自身而不愿主动承担责任。
传统思想的惯性所造成的政府官员责任意识的淡薄制约着责任政府理念的塑造，必然会影响责任政府建设的进程。一个政党有无责任意识及责任意识的强弱，将直接关系到这个政党和这个国家的未来。政府责任意识的强弱直接影响到公民社会责任意识能否形成。因此政府官员应冲破传统思想束缚，强化责任意识，对民族负责、对人民负责、对党负责。
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二、责任政府构建不力产生的影响
目前，我国正处于责任政府构建的初期探索阶段，因此存在政府责任意识不强、责任缺失等现象，从而对人民群众、政府自身以及社会产生了不良影响。
（一）损害人民群众合法利益，影响社会和谐
政府存在的使命和职责是实现好、维护好人民群众的根本利益、增进人民的福祉。地方政府的责任缺失、不作为、乱作为、腐败等必然损害人民民众的利益，积累社会矛盾，影响社会的和谐。例如一些地方行政执法人员中存在吃、拿、卡、要等恶劣行为，破坏了执法人员的执法形象，也在一定程度损害了群众的利益，再群众的心中产生了阴影。在一些食品安全事件中，地方政府为了提髙税收收入，对一些食品加工企业放松了监管，结果导致不少群众食品中毒，严重威胁人民群众的生命安全，造成了恶劣的社会影响。另外，一些地方政府在解决居民拆迁问题时没有进行妥善沟通，而是使用强制拆迁的手段，侵害被拆迁人的合法权益。
从以上事例可以看出，到政府在处理一些社会公共事务的过程中，没有树立责任意识，没有把人民群众的根本利益放在第一位。一些不合理、不科学的做法引起了群众的不满，损害了政府在人民心中的形象和权威，甚至可能导致群体性事件的发生，影响社会的稳定与和谐。因此，政府部门和公务人员在处理公共事务的过程中要牢固树立责任意识、培育社会责任感、重视公众诉求、努力减少社会矛盾，从而更好滴维护社会的和谐与稳定。
政府公信力是公民对政府信誉的一种主观价值判断政府的其公信力程度实际上是公民对政府履行其职责情况的评价。一个公信力强的政府应是同时具备这四个特点：负责任地提供服务、以人民为本位、依法行政以及透明。只有公信力强的政府才能得到群众的拥护和支持，从而获得良好的群众基础，为公共权力提供稳定的合法性基础。
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第三章我国公民参与地方政府绩效评估的实践...........31
一、当前我国公民参与地方政府绩效评估的成效.......31
（一）拉近了政府与群众的距离，塑造了责任政府............31
（二）优化了公民参与方式，塑造了公平政府.............31
第四章南京市“万人评议机关”案例分析...........39
一、南京市万人评议机关活动的背景与实践历程............39
（一）背景..........39
（二）实践历程..............40
第五章完善公民参与政府绩效评估的路径分析............54
一、理念层面.................54
（一）提高政府责任意识，培育参与型政治文化.............54
（二）增强公民参与意识，提髙参与能力..................55

第五章完善公民参与政府绩效评估的路径分析

—、理念层面
（一）提高政府责任意识，培育参与型政治文化
1、提高政府责任意识
意识和理念是行动的先导。政府作为绩效评估活动的主要组织者，其责任意识对于整个绩效评估活动的开展至关重要。现代责任政府的本质特征是责任至上、责任为本。由于受传统政治文化“官本位”和“权力至上”思想的影响，政府官员还未真正树立责任意识，绩效理念也有待转变。政府在公民参与绩效评估活动中应从以下两个方面来提高责任意识，转变绩效理念：
首先，在公民参与地方政府绩效评估期间，政府的责任意识应体现在绩效评估的每一个环节中。政府要认识到公民参与绩效评估对转变行政职能和提高行政效率的重要意义，将公民参与应用到绩效评估的各个环节，真正发挥绩效管理对提高政府能力的作用。政府领导和工作人员应密切关注和把握人民群众的关注点。在不同的发展阶段，人民群众的关注点会有所转移，因此，绩效考评的具体内容必须及时作相应调整。群众提出的意见和需求应予以充分重视，以群众满意为考评的标准，扩宽公民参与的渠道，让更多群众能参与到绩效评估中来，负责任地推动公民参与绩效评估活动。
其次，政府应明确自己的角色定位，强化责任理念。我国地方政府绩效评估由最初的内部自我评价转变为上级评价和部门之间的评价，再发展到现在的多元主体评价体系。时代的变迁与发展，政府不再是高高在上的管制者，而是提供公共服务的“人民公仆”。政府应与时俱进，重点关注绩效问题的整改、民生问题的解决，强化责任理念和执政为民的理念，让当地人民享受到了当家作主的权利。只有以责任为本，才能赢得广大群众的支持，从而更好的配合政府达到共同治理国家的目的。
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结语
从目前南京市“万人评议机关”及我国其他地方公民参与政府绩效评估的实践来看，虽然取得了很大的成效，但仍然存在一些问题：公民被动参与和形式参与、基层群众的参与度和代表性不足、评估的组织与实施独立性和专业性不足、评估活动的持续性受到挑战等。针对这些问题，应从理念、制度和技术层面来进行改进和完善。在理念层面上，政府应提高责任意识，培育参与型政治文化；公民应增强参与意识，提高参与能力。在制度层面上，应建立健全法律法规、构建和完善信息公开机制、沟通交流机制、监督机制及责任机制。在技术层面上，优化参与主体，增强基层群众代表性；提高参与力度，实现基层群众“全程参与”；引入第三方评估，拓展评估主体；规范公民参与的程序，实现有序化参与；注重回应和结果运用，培育责任感。
事实上，公民参与地方政府绩效评估机制的完善是一个循序渐进的过程，不可能一蹴而就。虽然目前公民对政府绩效评价的影响力在与政府自身利益的较量中仍处于不对等的弱势地位，评议制度并没有发挥出应有的作用。但是笔者相信，通过理念、制度、技术层面上的不懈努力，地方政府绩效评估中的公民参与将会朝着理想的发展轨迹运行，必促进责任政府构建的纵深发展。
参考文献（略）