我国政府间财政转移支付制度的困境及现在优化研究

本研究明确了政府间财政转移支付制度存在的主要问题，并根据关键环节提出针对性的对策，希望为构建现代财政转移支付制度奠定坚实基础。
第 1 章 绪论

1.1 选题背景及意义
1.1.1 选题背景
当前世界各国都高度关注财政体制，不断采用积极的财政政策拉动本国经济发展。而随着我国改革开放的进一步推进，加快和完善财政体制改革，及时调整财政政策，提高我国财政政策的效率，促进经济全面协调发展，实现共同富裕，成为关系国家治理体系和治理能力现代化水平的内在要求，也是影响治国安邦的基础和制度保障。作为重要组成部分的财政转移支付制度也必将发挥重要作用。
十八大以来，党和政府不断重申“两个百年”奋斗目标，旨在 2020 年我国能够全面建成小康社会。政府间财政转移支付制度需要适应经济新常态形势，我国全面深入改革开放进程，深化市场经济活力，面临经济全面转轨时期，我国政府间财政转移支付制度的作用机理如何?是否有继续深化发展的必要性？本文将从政府间财政转移支付制度已取得的综合成效来论证其存在的合理性与意义，并分析目前的困境，提供针对性的对策建议。
此外，当前我国政府间财政转移支付仍然面临法律建设不完备、转移支付结构不合理、转移支付资金效率低、不能实现均衡化发展等挑战，本文主要想通过强化政治和生态环境等效应的巨大作用，优化我国政府间财政转移支付制度。
1.1.2 选题意义
我国政府间财政转移支付制度具有多重意义，首先，有利于提高中央政府的政治合法性，培养下级政府对上级政府的政治认同感，稳定中央与地方的行政关系和财政关系。其次，有利于实现公共服务均等化和增进社会公平。财政转移支付旨在实现公共资金的公平分配，避免现富者愈富，穷者愈穷的“马太效应”。再次，有助于建立多样的财政转移支付制度激励标准。多元绩效标准可以带动信息发展、生态环境改善、促进教育、科技、卫生和文化多领域的发展。此外，有助于促进经济区域协调发展，激活市场活力。财政转移支付制度追求均等化，旨在减少区域发展差距，推动不发达地区经济发展。最后，有助于规范我国政府间财政转移支付制度的建设、促进结构合理和发挥横向财政转移支付制度的作用。

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1.2 政府间财政转移支付制度的国内外研究现状
各国为均衡地区间的财力差距，都会相应建立财政转移支付制度。目前，各国结合本国国情都取得了巨大的学术成果和实践经验。
1.2.1 国外研究现状
当今世界主要国家如美国、加拿大、德国、英国、法国、意大利、日本、韩国、印度、澳大利亚等都较早实施了财政转移支付制度，取得了较多的学术研究成果，并积累了较多财政转移支付制度经验。各国财政转移支付制度的具体操作方式、影响因素、适用公式和权重都大不相同，但在实现公共服务均等化的目标和原则，均衡化程度都是大致相同的。归纳起来概述有四种。
首先，在财政转移支付的目标研究方面，各国都认同财政转移支付是以均等化为目标，财政资金由富裕地方向贫穷地方转移。
其次，多数国家都采用纵向财政转移支付和横向财政转移支付两种类型。绝大多数国家都只采用纵向从中央到地方由上向下逐级转移支付，它既可以解决纵向均等问题，也可以通过上级集中下级财力进行再分配解决横向均等问题。欧共体内，除成员国内中央到地方的纵向转移外，欧盟还集中成员国的全部关税和各成员国税收总额的一定比例作为转移支付资金对其成员国进行转移支付。实行横向转移支付的国家很少，如德国除纵向财政转移支付外，还建立了横向财政转移支付，一是算出各州的财政能力指数与财政需求指数的比值，由高于 100%的州出钱建立转移基金，再按公式计算分配给穷州；二是将增值税留地方 49.5%部分的 75%按各州人数分配，由各州横向共享。
再次，各国多采用一般性财政转移支付和专项财政转移支付两种方式。明确规定使用方向或具体使用项目的为专项转移支付，而不做要求的是一般性财政转移支付方式。虽然各国叫法不一样，但都可以归入这两类。一般性财政转移支付的实践应用，通常是英国采用财政定额补助，法国使用一般性补助，美国称作无条件拨款，日本的国家下拨款，韩国实行地方交付税，加拿大制定的均等化拨款，印度下放的经常性补助，以共享税返还，德国联邦对穷州的一般补助等形式。专项财政转移支付的形式也有很多，如英国、法国和意大利称作专项补助，美国以定向的项目拨款并设定总额拨款，日本和韩国制定的让予金和国库补助金，加拿大明确了几个固定项目拨款如社会福利项目支出，印度分为地区发展专项补助和针对特殊项目的补助，德国联邦和州和州和地方的共建项目或重要投资项目拨款都是专项转移支付类。
最后，财政转移支付的法律法规建设方面，各国基本遵循先制订财政转移支付法律，细化相关规定，并按规定选择因素、设计公式，然后按因素和公式计算，克服人为行政干预，力求达到公正公平科学合理。
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第 2 章 我国政府间财政转移支付制度的发展与成效

2.1 我国政府间财政转移支付制度的发展脉络
我国从建国以来就确立了均等化目标，政府间财政转移支付制度也经历了三个不同的发展阶段，从计划经济体制下的统收统支到包干制下的发挥地方政府的自主性，再到近年来的分税制，逐步确立制度化的财政转移支付制度，构建现代财政转移支付制度。
2.1.1 统收统支下的财政转移支付制度
1949-1978 年我国的财政体制是严格按照计划经济体制实施的。中央政府与地方政府是统收统支的政府间财政关系，国家的财政收入主要依靠国营企业的收入上缴，因此财政收入占国民生产总值的比重得到大大提高。此时期也确定了均等化目标的财政转移支付，但规模非常小。在财政收入分配过程中，按照人均财政支出额计算，地区受益者主要是大型国有企业集中的地区和少数民族地区。这个时期地方财政均等化在当时的国家财政不占任何重要地位。
改革开放前，经济发展水平和财政资源的地区分布呈现很明显的不平等现象。虽然财政“统收统支”对于推进均衡化有一定的影响，但长期发展中束缚了经济发展活力，特别是地方政府没有财政自主权僵化了地方经济的发展。
2.1.2 包干制下的财政转移支付制度
包干制存在于改革开放之后和 90 年代初，是我国财政转移支付制度由统收统支转变成分税制的过渡财政模式，同时也是处理中央与地方财政管理体制的重要制度。财政包干制度即地方的年度预算收支指标经中央核定后，由地方包干负责完成，超支不补，结余留用，地方自求平衡，对少数民族地区，中央予以特殊照顾。与统收统支不同，大包干下的财政转移支付制度更多发挥地方政府在财政收入的作用，并上缴满足中央政府的财政收入基础上，拥有剩余的财政能力，从而获取到财政自主权，真正做到了一级政府一级预算。
随着改革开放深入发展，市场在资源配置中的作用不断扩大，财政包干制的弊端日益明显。一方面，包干制下税收的总体调节能力不断弱化，在促进形成统一市场和优化产业结构方面略显无力；另一方面，由于地方财力不再上交中央政府，因此国家财政能力趋于分散，财政收入呈现不均衡增长现象，尤其是中央财力比重不断被地方财力稀释，大大弱化了中央政府集中处理做大事的宏观调控能力。因此，为了进一步适应市场经济的发展，更适合国情的分税制酝酿开来。
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2.2 我国纵向与横向财政转移支付制度的发展
我国政府间财政转移支付包括中央与地方的纵向财政转移支付和横向的省际政府间财政转移支付和省级以下政府间财政转移支付，经济新常态下，我国纵向和横向财政转移支付规模不断增加，涵盖内容不断多样化。
2.2.1 纵向财政转移支付制度的发展
纵向财政转移支付制度一般是中央和地方政府之间自上而下的财政转移支付，一定程度上符合中央政府决策者的政治目标和政权稳定性。
此外，上级的财政转移支付有助于促使改革财政转移支付资金分配政策、改变预算编制模式等政策建议。例如 2002 年以后，在中央政府转向重视公共服务，提出财政支出要“保工资、保运转、保稳定、保民生、保重点”要求后，行政管理费、公共安全支出、卫生医疗支出和教育支出等公共支出明显地提高。

从上图可看到，中央对地方的纵向财政转移支付规模巨大，以转移支付和税收返还形式共计有 55918 亿元，保证了中央和地方的总体财政关系。但随着经济水平提高，税收和财政转移支付的规模不断提高，税收返还的基数却在缩小，增长率也有限，呈现财政转移支付的边际效用递减趋势。
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第 3 章 我国政府间财政转移支付制度的困境...........................21
3.1 我国政府间财政转移支付的立法制度仍不健全...............21
3.1.1 相关法律体系有待完善.......................21
3.1.2 省以下财政转移支付制度有待加强监管............21
第 4 章 我国政府间财政转移支付制度优化建议.....................26
4.1 加快财政转移支付相关立法和制度建设.......................26
4.1.1 完善省以下财政转移支付制度..........................26
4.1.2 强化财政转移支付的预算管理.......................26
第 5 章 结论与展望.................32

第 4 章 我国政府间财政转移支付制度优化建议

4.1 加快财政转移支付相关立法和制度建设
我国与财政转移支付相关的《财政法》、《转移支付法》、《预算法》等法律法规并不完备。需要加快政府间财政转移支付的相关立法工作，尽快提出转移支付具体规章和条例，并待成熟时积极推动其上升为法律，从而增强转移支付制度的规范性和权威性，为改革提供法律保障。
4.1.1 完善省以下财政转移支付制度
完善我国省级以下的财政转移支付制度可通过建立县级发展财力保障制度和省管县改革及其它配套改革。省以下各级政府完全可借鉴中央政府对地方政府的财权与事权统一的财政关系来改革和完善省以下财政转移支付制度。省以下各级政府划分相适应的事权和财权，优化财政转移支付结构。加强下达管理，对于上级政府下达的一般性财政转移支付，下级政府要完全予以实施，保质保量用在重点领域支出上；对于上级政府下达的专项财政转移支付，下级政府可在不改变资金用途的基础上，充分发挥地方政府的自主性，整合相关专项项目，用于方向相同的扶持领域。
推动地方完善财政转移支付制度。要指导地方完善省以下财政管理体制，清理整合省级专项转移支付，优化转移支付结构，加大资金统筹和对下转移支付力度，提高基层财政保障水平；要督促地方尽早提前下达转移支付预算并将其编入当年财政预算，提高预算编制的完整性；要推动地方进一步盘活财政存量资金，加大转移支付公开和绩效评价工作力度，做到“上面放得下，下面接得住”。
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第 5 章 结论与展望
财政转移支付制度是政府调控的重要手段，是我国打好脱贫扶贫攻坚战，解决地区间贫富差距越来越大，缓解经济快速发展与生态环境恶化的矛盾等问题的中重要方法，对 2020 年全面建成小康社会有深刻意义。
自建国以来，我国已确定均等化目标，财政转移支付制度确实取得了很大发展。从计划经济体制的统收统支到改革开放后的包干制，不仅是转移支付的规模扩大，还是地方财政真正获得自主权的发展。再到 1994 年分税制确立，进一步厘清了中央与地方的财政关系，加强了中央的财政权力也提高了地方政府的相关责任；财政转移支付的资金规模也得到了空前提高，惠及了地方政府财政；同时，财政转移支付方式多种多样，专项财政转移支付、纵向财政转移支付、按人数分配等多元方式提高了公平性。合理的政府间财政转移支付制度能够增进社会公平，改善中央政府与地方政府的财政关系，并激活地方经济的活力，促进区域和谐发展，更值得关注的是，财政转移支付制度还有助于带动卫生、科学教育、文化发展以及生态环境的改善。
本研究明确了政府间财政转移支付制度存在的主要问题，并根据关键环节提出针对性的对策，希望为构建现代财政转移支付制度奠定坚实基础。我国财政转移支付制度存在重视经济效率的考评机制，忽略公平和环境等激励标准、相关法律和规章制度体系不完备、中央和地方政府的财权事权结构不合理和执行监管薄弱容易出现挤占、挪用、贪污等问题。由此，本研究提出改善生态环境、提升居民幸福度等多元绩效标准、完善相关立法体系建设、鼓励省际财政转移支付和从严监管财政转移支付各环节，特别是监督专项财政转移支付执行情况。当然本文提出的也并非是全新问题，给出的对策建议在以往学术中也可见一斑，但在增加生态保护和提升居民幸福度等多元标准也有新意。
参考文献（略）