英国旧城改造多主体协同治理机制研究

第 1 章 引言

1.1 选题缘由及意义
1.1.1 选题缘由
城市的新区开发和旧城改造是城市空间变化和社会经济重构的主要途径。逆城市化发展阶段，郊区等城市新区不断开发，而旧城区基础设施落后、环境混乱、经济贡献力下降，日益不能适应经济发展和人民生活水平的需要，新旧城区社会排斥和阶层分化等社会问题也日益突出。随着新型产业经济的发展和建设用地的紧张，旧城绝佳的土地空间资源优势和发展潜力引起公共部门、私营部门和公民的重视。然而不同主体也对旧城改造持有不同利益诉求和价值追求，旧城改造就不仅仅是对城市“形体”的翻新改造，更是关于社会结构调整、环境整治和资源分配等一系列在内的系统工程，是政府、私营部门、社会组织和公众等多方利益相关者展开利益角逐的复杂公共领域。如何进行旧城改造，维护多元主体间的利益平衡，实现旧城改造经济效益与社会效益的最大化是多主体协同治理机制的关键。
中国正处于城市化高速发展阶段，大规模旧城改造正热火如荼开展，现代化建筑拔地而起，提升城市形象和现代化水平，改善环境，优化城市区域发展结构。但中国旧城改造从政策出台、建设规划和拆迁补偿等各个决策环节都是地方政府主导的行为过程，往往导致大规模快速化的大拆大建行为，由此引发一系列问题，如旧城古风建筑被破坏，商业开发模式单一，缺乏科学规划，政商联盟绑架百姓利益，拆迁矛盾突出。近年来，因房屋拆迁和土地征用引发的上访量位居前列，社会矛盾激烈。中国旧城改造中大建设与大破坏齐行，既不利于城市可持续发展，也不利于公共利益的实现。急躁的城市化进程由于缺乏理论指导和科学治理框架体系导致非理性的改造行为，因此，探寻新的旧城改造治理模式和与之相应的治理机制实属必要。

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1.2 文献述评
1.2.1 国外研究综述
随着城市化的发展，旧城改造的研究议题也从早期的建设规划逐渐延伸到对经济、环境和社会为的关注，学者从城市规划学、项目管理学、社会学、政治学等领域对旧城改造进行了多维度深入分析研究，研究理论成果丰富。国外相关文献对于旧城改造的概念表述因规划理念和改造目标的侧重点不同而具有不同表达，如强调拆迁兴建的“城市再造（urban reconstruction）”，强调修复翻新的“城市更新（urban renewal）”，重视环境治理的“城市再生（urbanredevelopment）”和强调社会和谐综合可持续发展的“城市复兴（urbanregeneration）”等。国外对旧城改造的研究较为丰富，催生了大量关于旧城改造模式和政策主张的见解。经分析总结，从旧城改造治理主体角度出发的相关研究主要集中在以下三方面方面内容：
（1）关于旧城改造的目标和原则的相关研究
Robertson（1988)表明旧城改造服务于经济增长目标，改变旧城衰落面貌，提升旧城经济发展竞争力是旧城改造的首要目标①。因此，建设基础设施、现代化住宅、改善城市面貌等“形体规划”是旧城改造的主要内容。但无序大规模拆建活动引起地域特色减弱，造成“千城一面”景象，破坏城市生态环境和文化底蕴。Hugentobler（2007）认为旧城改造应该从城市自然肌理和资源禀赋状况出发，保持城市的多样性的天性②，因地制宜保护地方特色，实现经济和环境的可持续发展。Keating（2004）从文化保护出发，提到“旧城是城市历史和文化的主要载体，文化是彰显地域特色、吸引资本和促进社会团结的重要因素③”，保护历史文化底蕴，旧城改造不仅限于“古迹建筑”维护，还应发展创意文化产业，带动旧城复兴。Atkinson（1997）从社会学角度批判商业化大拆大建模式是“单纯从机械主义理性角度分析城市而不顾公民意愿④”的鲁莽行为，唯经济增长论会加重社会的隔离分化，市民承担现代住房和教育的能力被商业化建筑明显区分开来，社会弱势群体难以享受到城市现代化的成果。Harvey（2009）提出“空间再分配式正义”概念，旧城改造不仅要注重分配结果的正义，还应在具体过程通过民主参与和权力责任的兑现维护公正公平⑤。旧城改造是综合协调和统筹兼顾的目标和行动，目标价值多元，须保持经济、物质、社会和环境条件的可持续发展。
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第 2 章 旧城改造多主体协同治理：一个分析框架

2.1 概念解析
2.1.1 旧城
“旧城”在国内文献中主要包括“历史街区”和“城中村”等称谓，“历史街区”顾名思义是指建立较早的年代久远的街区，由于建筑材料老旧损毁，生活设施老旧或缺乏，呈现出衰败样貌。而“城中村”是城市吞并周边郊区过程中，失地农民聚居在新建街区中形成的城中村。国外文献中一般被称为“内城（inner city）”，英国 1978 年颁布《内城法》，指出“内城”一般是建设历史较早、社会经济结构功能衰退的区域，通常位于城市中心地带。经国内外文献表述可见，“旧城”的主要特征就是：地处城中心地带、建设历史较早、建筑破旧、生活质量差、经济衰败，环境差。旧城区无论是物质空间还是社会结构方面都不能满足城市功能的更新要求，而郊区等周边地区借由新产业发展和新城建设的机遇获得快速成长，新旧城区在建设功能偏好和经济服务水平上处于不同发展轨道，互相排斥，隔离分化严重。随着高端新型产业的发展和建设用地的紧张，旧城的土地空间资源价值攀升，老城区的经济发展潜力在新一波大都市化建设浪潮中被重新重视。修复旧城城市功能、复兴旧城经济、提高旧城经济活力、维护旧城社会可持续发展成为社会各界的共识。至此，旧城改造成为一项经常性的城市建设和社会治理活动。
2.1.2 旧城改造
国外相关文献对于旧城改造的概念表述因侧重点不同而具有不同表达，如强调拆迁兴建的“城市再造（urban reconstruction）”，强调修复翻新的“城市更新（urban renewal）”，强调综合可持续发展的“城市再生（urbanredevelopment）”和强调社区复兴的“城市复兴（urban regeneration）”等。关于旧城改造的概念，1958 年 8 月在荷兰海牙召开的第一届关于旧城问题的国际研讨会对旧城改造的概念概括为“根据城市发展的需要，在城市老化地区实施的有计划的城市再造建设，包括再开发、修复、保护等三个方面的内容①。”随着旧城的社会问题日益引起重视，“旧城再生”的概念被提出，要求针对旧城的城市问题全面复原旧城经济功能和社会功能，通过综合协调和统筹兼顾的目标和行动，寻求旧城经济、物质、社会和环境的持续改善（Couch，2003）②。“旧城再造”到“旧城再生”的概念演变表明旧城治理不仅仅是指建设工程，更是关系到区域协调发展、社经会济重构和社会稳定等各个领域，是城市治理内容的转变。由于当前我国旧城建设模式仍属于传统的开发整治阶段，国内学者通常采用“旧城改造”这一定义，且本文研究跨越英国不同时期的旧城政策，为了行文方便和符合国内表述，本文把旧城的重建翻修和社会再生统称为“旧城改造”，指由于旧城衰败而对其进行土地及空间资源整理、产业社会功能置换、环境整治和人文社会建设等一系列在内的综合性社会治理体系。
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2.2 理论基础
2.2.1 治理
1989 年世界银行首次使用治理危机（crisis in governance）一词以后，治理就开始被广泛地应用于政治科学领域，但对于治理的概念和范式的答案并不统一。其中一种是尝试将“治理”定义为一种价值追求和规则商讨的过程，“通过这一过程，人类规范着同一环境中的相互依存，且每一种环境都是共同体成员共享价值观的来源”。“治理”首先是对公共领域及其各种价值观的增强和保护，然而特定公共环境中不可能实现所有价值观的最大值，所以“治理”依靠共同体成员对用于规范共享的工作准则进行商议。规则控制行为，罗西瑙(Rosenau)也倡导各治理主体应努力通过竞争与协作共同制定大多数人所接受的规则，如此才能激励令人满意的行为，减少多元价值体系的冲突程度。
另一种是从“强制”、“统治”和“治理”的概念辨析中解读治理，认为“国家是最没有效率的治理工具”，要求从新认识“被统治者”的作用，强调多元民主下的多中心治理。治理不是政府指令的产物，而是公民社会的事，应更多开放公民空间，为非政府行动者提供富有成效的进入治理过程的机会。从个体层面，公民有权获取政府权责和行为的确凿信息，从而在政策制定和公民偏好之间建立强大联系。从实践层面，Robert（1983）认为分散的公民因共同的利益诉求团结起来建立的各种各样的社会组织是实现多元民主（Pluralist Democracy）和有效治理的方法，公民组织之间通过协商和讨价还价影响公共事务的决策制定，制衡各方利益，降低社会压力。
2.2.2 协同与协同治理
协同学（Synergetic）源于希腊文，意为“协调合作之学”，主要研究秩序是怎样通过系统的各个组成部分之间的协作而建立的，是一门研究普遍规律支配下的有序的、自组织的集体行为的科学。国内外关于“协同”的研究较为丰富，但使用的概念表述不尽相同，如“synergy”、“collaboration”、“cooperation”、“harmony”和“partnership”等，把“协同”等意为“合作”、“和谐”和“伙伴关系”等。公共部门就协同问题的研究主要有“协同政府”、“跨部门协作”、“网络化治理”和“整体性政府”等。虽然使用概念不一样，但归结来看，但无非都强调整合相关主体力量，形成良性互动合作关系以实现协同效应。
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第 3 章 英国旧城改造的历史回溯与经验分析.......................22
3.1 英国旧城改造多主体协同治理模式的政策演变.....................22
3.1.1 1960 年~1979 年：政府主导模式的旧城改造...........................22
3.1.2 1979 年~1990 年：公私伙伴治理模式的旧城改造...................23
第 4 章 英国旧城改造对我国的借鉴与启示.................37
4.1 中国旧城改造现状....................37
4.1.1 中国多主体参与旧城改造发展背景........................37
4.1.2 中国旧城改造现存问题...............37

第 4 章 英国旧城改造对我国的借鉴与启示

4.1 中国旧城改造现状
4.1.1 中国多主体参与旧城改造发展背景自 20 世纪 80 年代以来，中国城市化迈进了快速发展轨道，为优化旧城生活环境，提高旧城经济发展潜力，各省市掀开了旧城改造的热潮。随着城市人口增量和产业结构的发展，中国也根据具体问题和城市化阶段特征不断改革和调整与旧城改造相关的政策规定，在方案规划、土地产权与出让、利益协调等方面探索符合中国的旧城改造机制。
旧城改造是城乡规划的重要实施内容，2008 年出台的《城乡规划法》中提到“地方各级人民政府……组织实施城乡规划”，明确规定了地方政府在旧城改造中的实施主体地位。
自从 1988 年土地改革后，在土地使用权有权转让的法律基础上，各省市基本都划分区域把土地以整体批租的形式出让给具有相关资质的开发商，开发商具体实施危房改造、棚户区改造和历史街区改造等，改善旧城面貌和人居环境，同时政府获取的土地收益有效缓解资金短缺问题，较好实现政府和开发商的双赢。
2007 年《中国人民共和国物权法》的出台强化了居民对房屋拆迁和利益保障方面的法律维护意识，并于 2011 出台《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定地方政府应担组织由被征收人和公众代表参加的听证会，居民参与规划旧城改造方案规划和监督是旧城改造必经的阶段。政府也努力探索多主体协同治理机制，要求转变规划理念，鼓励社会资本参与旧城改造建设规划，政府、开发商和居民之间展开平等合作，致力实现城市经济、人文环境和社会和谐的综合均衡可持续发展，旧城改造正逐步向民主科学合理的改造方式发展。
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结论
中国处于城市化发展的重要战略期，面临速度发展和提质转型和的双重要求，如何解决当前旧城改造过程中城市目标定位和规划建设不合理，政府、开发商和公民之间的利益纠纷，实现经济、环境和社会的可持续发展是旧城改造的重要课题。
英国旧城改造由来已久，无论是理论研究，抑或是政策实践都形成具有章法可循的较为成熟完整的理论实践体系。文章通过梳理英国自 1960 年来在旧城改造领域对治理主体权限的政策演变，结合 2012 年伦敦奥运会契机下东伦敦改造案例，分析英国旧城改造多主体协同治理机制要点：（1）综合审慎规划。以治理理念和可持续发展理念的原则指导，政府转变“城市经营者”的角色要始终从城市发展的长远利益和公众实际利益出发，与企业和社会在平等地位下共同致力于旧城经济发展、环境治理、文化保护和社区复兴的综合改造；（2）多元主体协同参与。公民参与成为公共决策的前置条件，确保公民了解和参与旧城改造规划方案和补偿条例，并鼓励非政府组织和社会企业的发展，为公民参与提供组织途径。政府要提高公私伙伴关系治理能力，给予开发商优惠政策以鼓励其共同参与社区的开发管理，在规划建设和利益补偿方面向公民利益倾斜；（3）组织协同机制的创新。建立独立于政府的旧城改造专职管理机构，负责一定区域内旧城改造的整体规划、土地开发和运营管理，统筹协调政府间及公私社三向关系间的利益协调，提高旧城改造规划的科学合理性，促进主体间协商合作，维护社会和谐。
旧城改造内容复杂，本文因研究条件限制，重点研究各主体协同治理机制框架，未有深入对具体改造项目如住宅建设和拆迁补偿中各主体制约和协同的改造方案，未来需要增强该治理框架体系对主体协同的解释力。另外，由于思路局限，旧城改造治理机制路径不限于本文所提的范围和条例，更多的研究角度没有全面铺展，还需要进一步丰满旧城改造中多主体协同治理机制框架体系。
参考文献（略）