国外公共服务逆民营化及其启示

第 1 章 导论

1.1 研究问题的缘起
20 世纪 80 年代以来，以英国撒切尔夫人和美国里根、克林顿总统政府为代表所进行的公共服务民营化改革运动迅速风靡全球政坛，无论是发达国家还是欠发达国家都未能幸免。民营化之所以如此受欢迎，具有现实原因和理论原因，理论上受新公共管理和新自由主义的影响，现实中政府机构臃肿无效率以及政府财政危机迫使政府吸收社会资本。民营化自产生以来，备受争议，但是还是在越来越多公共服务供给中出现了私营企业的身影，其在提高政府公共服务供给效率上确实起得了不错的效果，1997 年以后，由于民营化自身的缺陷，公共服务改革并没有实现理论上所说的节约成本、提高公共服务供给效率、促进社会公平等优势，民营化发展出现回落，政府回收服务的现象——逆民营化激增。中国虽然逆民营化起步较晚，民营化的比例相对较低，但是也同样出现了逆民营化的现象。十八届三中全会以来，我国政府提出让市场在资源配置中起决定作用，大力推进PPP 项目的进程，这对我国民营化的理论和发展道路研究提出了新目标和新要求。
目前民营化的发展已经进入瓶颈期，逆民营化增多，这让人们开始重新审视民营化。另一方面，我国的学术研究在民营化研究上主要集中于对于民营化巅峰时期的经验总结以及我国民营化发展中困境的解释，而对于存在已久的逆民营化现象研究较少，对于从逆民营化视角下倒推民营化发展的研究更是寥寥无几。逆民营化的出现让我们必须更加理性的看待民营化，重新审视政府与市场的关系，重新定义政府的角色，确定政府的职能。对于已经外包公共服务出现的种种问题，当前政府在解决这一问题也没有很好的对策，大多是采取重新收归国有的方式。因此，如何从国外民营化的发展中吸取经验，正确认识民营化与逆民营化现象，准确把握民营化的发展趋势，使民营化这把双刃剑发挥其效能，积极探索适应中国公共服务供给模式，已成为当前我国大力推进 PPP 项目，加速民营化进程中急需解决的问题。目前，随着人们开始对民营化投入更多的关注与反思，一种新的、更贴近实际的共识正在形成。而我们能从逆民营化来回顾民营化有哪些启示呢？它能否更好的推动民营化的发展呢？能否为我们指引一条有别于传统民营化发展道路的新方向呢？民营化何时才能成功呢？我们怎么样做才能真正的提高民营化的效率，使其真正发挥社会治理方式的作用呢？为此笔者将从分析国外逆民营化的现状和问题，找出民营化的发展规律以及其自身不可避免的缺陷，得出对我国民营化的启示。
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1.2 研究的意义
1.2.1 理论意义
逆民营化虽是伴随着民营化兴起产生的，但是目前对于逆民营化的研究还未成体系，关于逆民营化也没有一个成熟的理论可以论证，因此本文通过对国外逆民营化发展的研究可以丰富我国民营化发展的理论。另外，国外发达国家与发展中国家出现的公共服务供给逆民营化均与国际形势变化、全球经济发展态势、公共服务外包的失败以及公共行政等指导理论的转换等各方面原因有关，学者们开始重新审视民营化的发展模式，逆民营化成为政府和学术界研究的焦点。结合国内外民营化发展的现状以及学术界对民营化和逆民营化的研究成果，本文以公共服务逆民营化理论为中心，分析国外逆民营化的发展模式及动因，并结合我国民营化发展的现状，探索我国公共服务供给的新路径，完善我国公共服务的理论。
1.2.2 实际意义
世界民营化发展在度过蜜月期之后，于 1997 年前后出现了回落现象，目前已经进入瓶颈期，公共服务外包整体呈下降的趋势。在现实的民营化理论操作过程中，政府、企业、社会、民众等主体都存在相应的缺陷，因此民营化并没有实现其理论所承诺的种种好处，民营化并不是治疗政府公共服务困境的万灵药，因此导致了逆民营化的产生，目前，从宏观上来说，逆民营化已经在每一个实施民营化政策的国家中产生了，包括中国；从微观层面来说，逆民营化产生于公共服务外包的每一领域。十八大以后，中央政府提出了关于深化改革的若干意见，积极摸索 PPP 发展模式，因此，就目前我国民营化所出现的问题进行深入研究，对我国民营化发展路径及政府决策制定出谋划策具有重大的现实意义。同时，准确把握国内外民营化发展的风向标，积极研究当前逆民营化形势下公共服务供给的新模式，积极稳健推进我国民营化航母的前行。
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第 2 章 公共服务逆民营化理论

2.1 公共服务的定义、基本特征及分类
2.1.1 定义
目前公共服务在中国还处于初始阶段，国内学者在这一领域鲜有涉及，从理论上看，2004 年美国学者登哈特夫妇的著作《新公共服务》被翻译成中文以后，国内学者开始对这一领域进行理论研究；从时间来看，我国政府在 1998 年的政府报告中就已经提出将公共服务作为政府的职能。十八届三中全会上更是明确提出推进基本公共服务的均等化，进一步促进社会公平，完善社会治理的有效机制，构建和谐、公正的社会。至此以后，为加速推进我国 ppp 项目的建设，完善政府提供公共服务的供给方式，公共服务研究引起了我国学者的重视，但是学术界对于其概念存在着不同的定论。
当前，我国的学者对公共服务的定义解释主要从行政管理学和经济学两个方面进行解释。
一是在行政学领域，主要是从政府职能的角度出发，公共服务的概念界定于是否使用公共资源、发挥公共权力作用于社会公众。中国行政管理学会的研究组对公共服务的界定是：提供公共产品供给，主要是发展公共设施，大力发展就业、科教文卫等关系国计民生的公共事业。其中靳永翥指出“公共服务的供给是政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制回应社会公众差异性需求的活动过程”。而王浦劬认为公共服务是“政府运用公共权力和公共资源向公民所提供的各项服务”。近年来，政府工作报告中通常提到的“政府的职能应转变到经济调控、市场监管、社会管理和公共服务上来”说明公共服务已经成为政府的主要职能之一。
二是在经济学领域，主要是把公共服务界定为一种特殊的公共产品，是以服务的形式存在的公共产品。萨缪尔森对公共产品的研究论述同样适用于公共服务，因此公共服务和公共产品一样具有非竞争性和非排他性。这种服务一旦存在，人人都可以享用，如城市的公交服务系统，所有人的都可以得到便捷交通带来的便利；另外这种服务存在，使得每个人的消费和收益不会影响另一个人的消费和收益。因此这种服务具有广泛的公益性，是服务于一般社会大众的，但是同样具有一定的外部性，往往存着这个部分民众“搭便车”的现象，造成公共服务供给的“公地悲剧”。
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2.2 公共服务逆民营化的相关概念
2.2.1 公共服务逆民营化内涵
对于逆民营化的定义，目前国内外学者并没有确定一个统一的定义，但是大致上可归纳为“收回外包”（contracting back in）或者“撤包”（reversecontracting-out）说法，是指政府部门将已经在公共服务供给中外包的项目通过政府回购的形式收回该项目重新由政府或者政府与社会组织共同提供的。就公共服务供给的转移方式来看，民营化是指公共服务的供给是由公共部门转移到私人部门，逆民营化则是与之相对应的转移过程，本质上逆民营化的出现并不意味着民营化的失败，而是民营化发展的动态过程，是民营化的延续，是对民营化发展的一种完善，是人们对公民权、公共利益和个人价值的维护。所以笔者认为应辩证看待民营化与逆民营化的关系，不可因为出现逆民营化就否定民营化，民营化大师萨瓦斯也说：民营化的发展方向已经不可逆转，民营化甚至已经成为了一种公共的哲学①。
公共产品的供给模式也具有钟摆效应，政府供给和私人供给就像钟摆一样由于政府需求的变化和理论的变化在政府供给和私人供给来回变换。逆民营化并不意味着政府垄断公共服务模式的回归与倒退，而是在反思民营化绩效的基础上出现的一个新平衡，即结合市场、计划、公平和民主，以达到效率和更多的社会的选择。②首先，逆民营化是民营化的延续与发展。无论是民营化还是逆民营化都是政府有效提供公共服务的手段，都是政府进行社会治理的一种工具。逆民营化并不会从根本上改变民营化的发展道路，只是会促使管理者从中吸取经验与教训，不断完善政府提供公共服务的手段以满足公民的利益诉求。其次，民营化不是单行道，而是动态发展的。西方国家从 20 世纪 80 年代开始民营化改革以来，理论上从开始的对民营化的盲目崇拜到现在的变得理性和务实，道路上也是从最初的民营化到逆民营化再到民营化，外包方式从最初的完全交给市场到现在的公私混合提供。种种迹象表明逆民营化的出现都为政府治理提供一种新思维。
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第 3 章 国外公共服务逆民营化的发展...................15
3.1 逆民营化的产生：与民营化共生...................15
3.2 逆民营化的范围：地域广泛，领域多样....................16
第 4 章 国外公共服务逆民营化产生的原因.......................21
4.1 政府层面---逆民营化产生的根本原因.............21
4.1.1 法律体制不健全.................21
4.1.2 政府在民营化中出现的寻租腐败.................21
第 5 章 公共服务逆民营化对中国的启示.....................28
5.1 建立授能型政府，积极鼓励公民参与...................28
5.2 提升购买与管理能力，成为精明的买主...................29

第 5 章 公共服务逆民营化对中国的启示

5.1 建立授能型政府，积极鼓励公民参与
现代社会是建立在不同利益相互调和的基础上的，每一个群体都希望获取自身群体利益的最大化。而政府主要责任就是授能于社会，为公民提供一个参与政治生活的平台，让公民有正常途径、渠道去表达自身的利益诉求，维护自身的公共权益。
因此政府要鼓励普通民众积极参与公共生活，尤其是在公共服务的供给中，努力培育公民参与公共服务的能力，授予公民更多参与管理公共服务的权利，增强公民的政治参与意识，以一种主人翁的态度积极参与到公共服务提供的过程中，并对政府供给和私人供给的公共服务的满意度及时反馈给政府的相关管理机构并要求其做出整改。还要努力提高公民的文化素质，通过各种培训和宣传来提高公民独立决策和影响组织决策方向的能力。政府还有责任为广泛的民主参与提供和搭建一个制度平台，使政府信息公开透明化，不断完善公民参与公共服务的供给机制，拓宽公民参与决策的途径，通过完善立法使听证会等不再流于形式，让普通民众真正拥有公民身份。再者，政府可以发展非正式协调机制以弥补正式结构的不足，授予公民更多的参与权，让公民可以非正式沟通渠道表达自己的的利益诉求，更好的决策取决于公共参与。最后，拓宽公民参与监督机制和途径，赋予公民更多的民主监督权力，使民主监督发挥其真实效力。

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结语
民营化作为政府社会治理的有效方式之一，在政府转变职能，提高政府工作效率上发挥了重要的作用，同时也为政府重新俘获广大选民的心。但是由于自身理论的缺陷以及供需主体的问题不可避免带来了许多问题，效率和公平在民营化过程中被没有得到体现，还带来了贪污腐败和环境污染等外部性问题，逆民营化并不是单一的现象，覆盖面广，是伴随着民营化的产生而产生的，并且发生的比例相对较低且比较稳定，逆民营化的出现并不意味着民营化的失败，也不是对民营化的否定，民营化也并不是一条单行道，逆民营化同样也是政府有效治理的工具之一。逆民营化的出现是多方面原因造成的，有来自政府自身治理能力以及法律、制度和意识形态上的问题；市场层面上供需双方的缺陷以及委托-代理上的信息不对称；企业层面上私人企业的逐利性和自身发展不成熟；公众层面上的公民参与度以及弱势群体利益被忽视导致社会不稳定。因此这就对政府的职能转变和治理能力提升提高新的要求，要求政府不断地提升自己的购买能力和管理合同能力，同时完善法律与制度建设，成为一个精明的买主，同时还应进一步分权，为民众搭建一个参与公共服务供给的平台，努力提高公民参与度，在提供模式上还可以选择交互式治理道路和市民社会道路，进一步明确政府与企业的职责，准确把握政府与市场的关系，努力使民营化发挥其最大效能，促使公共服务这艘航母行驶的更加稳健。
参考文献（略）