转型期农村土地流转中的地方政府行为研究——以黔北X县为例

1.前言

1.1 研究背景
土地一直以来就是人类社会的生存之本，人类社会的发展是土地分配方式不断变更和土地制度不断变迁的历史，土地资源一直在不同阶级之间分配与再分配、在社会的各个时期使用与被使用。在世界范围内，我国的农业比重比大多数国家要高，是名副其实的农业大国。农民的土地是农业生产的基础，同时保证了农民的基本生活，土地资源能否得到最大化利用关系到地方经济能否健康发展，关系到我国农业的健康发展和农村社会的和谐稳定，如何保证土地的最大化使用一直是地方政府研究的课题。
农村的土地制度是农村各项工作的重中之重。十一届三中全会后我国实行了家庭联产承包责任制的土地分配制度，保证了农村人人有田可耕，调动了农民的生产积极性的同时也发挥集体经营的优势。但随着改革开放的发展，我国进入了社会经济发展的重要转型期，从传统农业社会向现代农业社会转变，应逐步优化政府的角色，调整传统计划经济体制时期政府对资源的配置方式，使市场机制在对资源的配置中起到主导作用。同时农村生产结构也发生了巨大变化，单一的农户耕种模式所产生的经济效益已无法满足农民的日常需求，大量农村青壮劳动力外出打工，导致农村大量土地荒废。2008 年 10 月, 中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出：建立健全土地承包经营权流转市场, 按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
从实践看来，农村土地流转既是对土地户均分配所造成的分散化、荒废化等现象的突破，也是转型期下农业实现规模化、产业化、机械化的基础条件，是发展现代农业的必由之路。近年来，中央政府对于如何开展农村土地流转、农村土地流转的合法性、农村土地流转的制度等问题开展了大量的研究，同时地方政府也积极推动农村土地流转，努力探索土地流转的新模式，在当前扶贫攻坚的重要时期，土地流转能够有效带动农民就业，帮助农民实现农业产业升级，发展成集约化、规模化、品牌化的新型农业，农村土地流转的有效与否事关扶贫攻坚能否顺利完成。但在实际的工作中出现了如流转地性质改变、强制干涉土地流转、不顾农民的合法收入等问题，导致农村土地流转起到了相反的作用。
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1.2 国内外文献综述
一直以来国内外学者都在进行地方政府行为的研究，特别是近年来我国进入社会主义转型期，理论界涌现出大量关于地方政府行为的研究文献，其中的很多研究成果都值得深思。
1.2.1 国外研究综述
关于地方政府行为的研究，国外学者从不同的角度进行了探讨。部分学者认为地方政府大多从利己的角度出发实施政府行为，其目的更多为实现个人利益最大化而不是提供更好的公共服务。布坎南认为政府的决策者同“经济人”很类似，大多都是以自己的角度考虑问题，在政治上追求着自身利益最大化，而不管这些利益是否损害了公民的利益。哈耶克指出，政府是人在进行治理，要保证市场经济正常运行，地区的经济发展中，地方政府与社会中的其他主体一样是从利己的角度出发，为实现自身利益的最大化，地方政府会选择成本低、收益高的决策。AndrewG.Walder 提出过一个论点，政府扮演着厂商的角色，即地方政府作为厂商参与到了当地的经济建设中，并在其中起着至关重要的作用。另一部分学者认为地方政府应该更多的关注公共服务领域，斯蒂芬贝利提出地方政府的行为要重视公共性与公益性，不能从“经济人”的角色来进行决策，地方政府应该为民众提供具有普适性的服务，要重点解决就业、医疗卫生、教育、社会治安等方面的问题。4还有一部分学者认为我国的地方政府行为是受到行政体制改革影响而不断变化的，Gabriellc Montinola 和 Barry Weingast 认为我国的政府是具有中国特色的联邦制，行政和财政上的分权赋予地方政府极大的权利，给予地方政府极大的自由度，地方政府被迫参与到地方经济的竞争中。
由于土地制度和社会制度的不同，国外并没有土地流转这一概念，他们更多地是研究土地市场、土地制度和土地交易等与政府的关系。Claudio Frischtak认为地方政府干预会影响农村土地市场，使土地市场无法按照最有效的方式运行，且对农民非常不利。主张推行市场化的土地交易管理体系，土地价格实行市场定价，建立完备的土地交易系统，提供土地价格、附着物价格以及地租等信息。JoshuaM.Duke 对中东欧国家自 20 世纪 90 年代的土地私有化改革进行了仔细研究，他发现农地市场的发展状况不能简单的只考虑市场化这一种途径，在其他国家，尽管土地私有化政策已经相当普及，但各国政府仍然在不同程度上运用政府的权利对土地市场进行干预。
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2.相关概念及理论基础

2.1 地方政府行为的界定和理论基础
政府是具有权威性和国家代表性的政治上层建筑，在行政管理学中，政府具有广义和狭义的区别，广义上的政府是指掌管了社会中所有的公共权力，包括立法、行政、司法等机关，而狭义上的政府指国家政权机关中的行政机关。同时政府按照层级划分可分为中央政府和地方政府，本文主要研究的是广义上的地方政府。
2.1.1 地方政府行为的概念和发展
政府行为，是指政府对经济、社会等事务进行管理的过程，其中政府行为分为广义和狭义两个方面来理解。广义的政府行为是指政府依据相关法律的规定，在法律规定的职权范围内，按照法定程序，通过法定形式，所实施的全部行政管理活动的总称，包括决策行为、组织行为、领导行为、指挥行为、执行行为、监督行为等。狭义的政府行为是指政府按照法定程序，通过法定形式，在行政管理活动中所实施的能够直接发生法律效果的行为。政府行为既严格规范，有一定的法律依据，同时也受政府内部人员或相关人群等影响。政府行为也分中央政府行为和地方政府行为，中央政府行为更多偏重于宏观、笼统，而地方政府行为偏重于微观、具体。本文研究的主要是广义上的县级地方政府行为。
中国自建国以来，在漫长的时期实行的是计划经济制度，由中央政府大包大揽，将涉及各个行业的行政命令层层传达后由各级地方政府实施，地方政府缺乏自主性，大量的工作都是被动执行中央的命令，按时按量完成中央的指标，在地方政府行为上体现为被动、消极的行为。1978 年改革开放以后，我国进入从计划经济向市场经济过渡的转型期，而地方政府的行为逐渐从被动、消极向积极、主动转变，本文中转型期是指由于我国从计划经济向市场经济转变中，地方政府的角色从被动执行向主动发展的这一时间段，时间上特指自 1997 年土地二轮承包期后。
进入转型期后，中央政府将相当部分的权利和经济建设的责任下发到地方政府，地方政府承担起本地区经济发展的责任，形成了各地方政府之间为了经济增长而相互竞争的格局，提高有利于经济发展的辖区环境，采用一切有可能吸引投资者的方式来提升本地区的经济发展。在人事制度上，中央政府下放了部分人事任免权，由地方政府管理本辖区内的人事问题，使地方政府能够根据地区实际发展情况及时调整人才配置。但中央政府为了保证地方政府有效执行中央政策，有效约束地方政府行为，为地方政府制定了一套以发展和稳定为核心内容的激励和约束机制，中央政府通过政治上集权和经济上分权的制度将地方官员的晋升与地方经济发展的好坏挂钩，让地方官员参与到政治锦标赛中，采取一切有利于地方经济发展和 GDP 上升的措施。

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2.2 农村土地流转的概念和理论基础
2.2.1 农村土地流转的概念和发展
所谓土地流转，从字面上理解就是土地在不同主体之间的流动和转移，这是一个非常宽泛的概念，从世界各国来看土地流转都是普遍存在的现象，土地的买卖、抵押、租赁等都属于土地流转的范畴。但是土地流转在国内和国外情况多有不同，国外的土地制度实行的是私有化制度，土地的所有权是属于个人的，其土地流转是不同个体之间关于土地所有权的转移。但我国实行的土地制度是具有公有性质的，我国的所有土地归国家和集体所有，只有在集体所有制土地被政府征收的情况下才会发生土地所有权的变更，我国宪法规定了我国农民具有稳定的土地承包权和土地使用权，因此，我国的土地流转通常表现为土地使用权的流转。即在不改变农村集体土地所有权的情况下，各农户或其他农业生产经营着之间相互发生的关于土地使用权的流转。本文所研究的土地流转即指土地经营权的流转。
在改革开放前，我国实行的是计划经济体制，国家掌握了大部分生活和生产资料，普通大众只有通过国家权力才能获得所需的各种资源。土地作为一种重要的生产资料被国家有效的集中起来，通过人民公社这一组织实现对土地统一管理，统一经营，分配制度上实行供给制，农民按需分配，由于集权的资源分配体系和商品的稀缺性，地方大众除了国家体系外很难获得有效的生活和生产资源，这样一种分配机制把整个农民、农村社区和国家紧紧的联系在了一起。从 1951年中央政府发布《中国共产党中央委员会关于农业生产互助合作的决议》到 1958年人民公社的全面成立，土地作为重要的生产资料，最终完全集中到了国家权力网络之中。这样的方式很快便显示出了它本质上的弊端，在农民革命热情消退，对乌托邦式的描绘失去信心时，土地集体化和农民组织化不但没有实现预期中的高效率，反而成为效率低下的代名词。中国长期以来的历史表明，农民以家庭为单位进行土地经营是一种高效率的做法，而且与我国人地高度紧张的国情十分契合，农业集中化的弊端主要体现在人民公社制度形式为“三级所有”，从产权理论的视角来看，是一个产权模糊化的安排，导致偷懒、吃大锅饭等行为泛滥，缺少对生产的鼓励措施，最终导致人民公社的失败。
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3 黔北 X 县土地流转现状及地方政府在土地流转中的问题......................... 18
3.1 X 县农村土地流转现状.......................18
3.2 X 县政府在流转中的越位行为.......................19
4 X 县政府在土地流转中的越位、缺位行为分析...............29
4.1 影响地方政府行为的因素.........................29
4.1.1 地方政府的“经济人”因素...................29
4.1.2 中央政府因素............................30
5 优化农村土地流转中地方政府行为的思考.....................38
5.1 调整地方政府在土地流转中的角色..................38
5.1.1 强化土地流转主体..............................38
5.1.2 优化土地流转中地方政府考核指标与监督............................. 38

5 优化农村土地流转中地方政府行为的思考

5.1 调整地方政府在土地流转中的角色
目前，农村土地流转仍然是有效配置土地、提高土地使用率、实现农业产业化、规模化的最佳路径之一。但土地流转发展时间不长，如何有效推动土地流转对于各级政府来说都是一个巨大的挑战。在实际的流转中，中央政府与地方政府的出发点不同，行为的动机也有不同，造成了在流转中的行为偏差和一些不良的后果，中央及地方政府需要及时纠正土地流转中出现的问题，让农村土地流转健康稳定的发展。
5.1.1 强化土地流转主体
自改革开放来，我国进入转型期，政府工作的中心从政治工作转移到了经济建设工作上，中央下放行政权力与财政权支持地方大力发展经济，各地方政府因地制宜开展经济建设，而中央政府为了监督和促进地方政府官员，建立了一整套庞大的绩效考核模式，导致了许多地方官员为了短期效益牺牲自然资源的情况。要防止地方政府在土地流转中的强制行为，首先是调整地方政府在土地流转中的主导角色，强化农民流转主体的角色，政府通过引导、协助、教育等方式帮助农民签订流转协议，或通过村合作社、股份合作社等农民代表机构的方式与企业谈判沟通，使农民的主观意愿能通过合理的途径进行表达，保证农民的合法权益得到保护。同时弱化地方政府对村集体的直接干预，发挥村集体的自治权，通过村民大会、村民代表大会等方式讨论关于本村大规模流转土地等事宜，实现农民自己当家做主，发展壮大。
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6 结语
在当前的社会主义转型时期，土地流转作为家庭联产承包责任制的有效补充，对于解决“三农”问题、增加农民可持续收入、调节城乡二元结构等问题具有重要作用。而地方政府在农村土地流转中扮演着重要的角色，地方政府对于土地流转的态度直接决定了流转土地的成功与否，地方如何有效开展土地流转、如何开展土地流转都成为地方政府农村工作的关键。
本文研究地方政府在农村土地流转中的行为问题，重点在于从地方政府的角度分析土地流转问题。通过对现有的政府行为理论和土地流转理论出发，分析地方政府行为总体情况。接下来从 X 县中具体案例分析地方政府在土地流转中的强制干预农村土地流转、强制主导流转土地用途等越位行为，以及土地流转制度未能有效执行、土地流转后农民保障缺失、土地权利不明等方面介绍地方政府的缺位行为。然后使用地方政府“经济人”因素与中央政府因素两个因素分析越位、缺位行为。最后思考如何优化地方政府在土地流转中的行为，以期对土地流转的良好发展有一定的借鉴作用。
当前地方政府也逐渐在调整自身的定位，将工作的重心放到了土地流转的公共服务上，相信在未来的发展中，地方政府会找准自己的身份，充分发挥土地流转的规模效应，使传统农业走上集约化、产业化、品牌化的新型农业道路，为解决我国三农问题、完成脱贫攻坚任务贡献力量。
参考文献（略）