自主治理视角下农村社区建设研究——以山东省X市D社区为例

1 绪论

1.1 研究背景
X 市积极响应国家号召，通过试点的方式开展农村社区建设，在农村社区建设初期取得瞩目的效果，X 市逐步探索出独具特色的 X 市模式，社区建设走在了全省前列，被授予山东省和谐社区建设示范市。但是在相当一部分农村地区的广大农民群众对农村社区建设没有表现出强烈的意愿，有的甚至出现抵制的情况。通过理性的观察发现出现这种现象的原因是政府在推进农村社区建设时与广大农民群众的真实需求相背离，农村社区建设中存在供需失衡的现象，导致该地区的农村社区建设名不副实。笔者正是在 X 市农村社区建设陷入困境，存在的突出问题亟需解决的情况下，前往 X 市基层农村社区进行相关调研活动，对农村社区建设存在的问题进行研究，笔者发现自主治理理论能够在一定程度上解决当前农村社区建设面临的困境，实现社区长远发展。
十八届五中全会更加明确提出全面建设小康社会的要求，而社会主义新农村建设是实现全面小康社会上的重要一环，2017 年第一份中央一号文件，就是关于三农问题的文件，说明三农问题的重要性，关系我国的长远发展，而建设好农村社区是我国农村改革的必然要求，也是国家结合当前国情所作出的重大决策，也集中体现了党和国家重视三农问题，体现了农民的利益要求。目前，全国各地都积极响应国家政策开展农村社区建设，在农村社区建设初期取得瞩目的效果，改变了村容村貌，改变了农民居住环境，农村变得焕然一新；相比以前，逐步改善了农村基本公共服务设施，一定程度上改变了人们的生产生活方式。但是我们通过观察可以发现在农村社区建设回归平静之后，虽然国家针对农村社区建设投入大量人财物，但偏离了预期目标，在相当一部分农村地区，地方政府、企业和开发商由于缺乏农村社区长远发展的战略思维，只是以盲目地建设农村社区，导致该区域的农村社区建设有名无实，严重脱离预期目标，因此加强研究农村社区建设，提出解决措施摆脱社区发展面临的问题，已经成为一个重要研究课题。
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1.2研究意义
1.2.1 理论意义
1.实际上，行政社区一直贯穿到整个农村社区建设中。国家通过行政社区建设把权力贯穿到方方面面，严格控制着农村，政府作为唯一主体参与社区建设。结合本文的理论基础和本人的实地调查，说明要想保证社区的平稳运行，我们必须要重新考虑行政的问题，鼓励每个居民参与到社区治理中来。
2.为治理理论提供多角度思维，创新国家治理体系。党的十八届三中全会提出要创新社会治理体制，提出政府不要停留在以前的全能型思维中，主张多方参与到社会治理中来，实现合作互动，促进社会发展。治理不同于以前的管理，更加强调民主沟通。而本文的研究，试图在自主治理理论视角下，以为农村社区为中心，通过分析农村社区建设存在的问题，运用自主治理理论解决问题，强调社区自治和居民自治，有利于实现农村的长远发展，有利于进一步丰富治理理论的内涵，创新国家治理体系。
1.2.2 现实意义
1.现在我国依然是一个农业大国，农村人口基数大，必须想方设法发展农村，提高农民的经济和生活条件，才能减少农村土地、资本、劳动力的流出。本文以 X 市农村社区建设为例进行调研分析，结合自主治理理论，解决问题，完善 X 市农村社区建设。
2.可以提高社区居民自主治理能力，完善社区自治制度。随着社会的快速发展，社区自治制度已经逐渐失去了最初的制定目的。因此，如何改变农村社区的僵化状态，增加居民的参与，而又保持住农村特有的乡土人情、风俗习惯，这是当今社会变革的重要环节。以社区公共事务为出发点，发动社区居民自己组织起来，一起商讨解决本社区内部的事务，这可以在实践中增加居民的凝聚力和自己组织起来解决问题的能力，有利于完善社区自治制度。
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2 X 市农村社区建设现状

2.1 X 市的基本情况
X 市总面积 1946 平方公里，截止 2015 年，总人口 134.19 万人，其中，农业人口 56.66 万人，耕地面积 97.76 万亩。全市包括 21个乡镇办事处、916 个行政村及居委会，1 个省级高新技术开发区，是全国百强县、山东省 30 强县、山东省 10 个建设现代化大城市试点县之一。根据各乡镇、村不同实际情况，把21 个乡镇（办事处）划分为平原、山区、工矿和城区四种类型，将 916 个行政村划分为城中村、城郊村、民营经济聚集区村、库区村、山区村、平原村等七种类型。全市山区、丘陵、平原各占三分之一，农业资源具有多样性的特点，为农业发展提供了广阔的空间。
2009 年初，X 市积极响应国家号召，在 X 市开展农村社区建设，针对本市的实际情况，最终确定“多村一社区”的模式，政府也对农村社区制定了相应的规章制度。X 市并不是在农村全部都进行农村社区建设，而是先选择了 10 个农村作为试点。X 市政府重视试点社区的建设，多次深入试点进行调研，督促加快试点的建设。历时一年多，X 市 10 个试点全部完工投入运行。
X 市在 2010 年 4 月至 2012 年 12 月期间通过边试点、边推进的方式进行农村社区建设，截止到 2012 年 12 月底，X 市规划的 31 个农村社区全部建成运行。X 市在推进农村社区建设的同时，也注重公共服务的建设，督促广大农民群众向中心村聚集。这期间，市逐步探索出独具特色的 X 市模式，社区建设走在了全省前列，被授予山东省和谐社区建设示范市。
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2.2X 市农村社区建设的实践
X 市政府根据本市农村数量之多，零星分散的实际情况，决定农村社区建设的模式是“多村一社区”，进行整体布局，经过规划建设村社区，逐步建立社区范围内的“3 公里服务圈”，逐步实现公共服务与社区建设同步进行，惠及广大农民群众。
2.2.1构建社区发展平台
从 2009 年开始，X 市相应国家号召，立足本市发展实际情况，重新规划社会管理服务，重点打破以前基层管理服务主要依靠零星分散的农村提供，重新化整为零，把以前分布不均的管理服务资源整合到一起，集中提供，因此推行农村社区化建设，采取“多村一社区”的模式，突破以前的基层体制。一是要合理规划社区。在社区建设过程中要本着规模大小合适，不能追求过大，还有地理位置相近的村庄规划到一起，X 市一共有 916 个村庄，总共规划了 147 个农村社区，争取服务范围在 3 公里，5 到 6 个农村组成一个农村社区，每个社区大约有 1400 户居民。截止到 2015 年 2 月，已建设的的农村社区全部建成。二是积极推动公共服务城乡一体化。公共管理服务通过农村社区这个平台，惠及到农村，X 市采取从上级抽调出部分服务力量支援农村社区建设，这些服务力量既有医疗服务，也有警察，还有优秀的人才等，以此实现农村社区建设的正常运行，提高服务水平；还必须本着服务就近的原则，建设服务范围为 3 公里的服务平台。争取公共服务资源以社区为中心，都能在农村社区建设中得到整合体现。
2.2.2构建组织体系
伴随着社会的飞速发展，广大农民群众的需求并不是一成不变的，他们的需求也变得多种多样。原来的农村组织机构已经不适应这种变化，因此必须重新构建农村的组织体系，适应社会的发展要求。一是创新社区基层组织建设。X市立足农村社区的发展实际，依法撤销原来的党支部和村民委员会，在依法根据规定重新选举出社区居委会和社区党委会。二是改革完善社区配套组织。每个社区不能只有基层组织，还要根据社区居民的实际需要成立一些必要的社会组织，比如很多社区都建立了卫生环境巡逻队，还有治安巡逻队等。三是要完善社区组织运行机制，以此提高公共服务水平。X 市农村社区基本上保证每个社区中心由 8 名从上级派遣的人员还有大学生村官和社区两委会人员组成。农村实行撤村并社区之后，上级政府通过从各级政府部分抽调优秀的人才支援服务农村社区。农村实行撤村并社区之后重新选举产生了社区两委成员，不仅起到精简人员的作用，而且更能让高质量的人竞争当社区干部。此外，整体的社区干部的知识文化水平也得到提高，从以前的大都数社区干部以初中及以下的学历为主，到现在具备高中以上学历的社区干部逐年增加。高学历的社区干部更能带动社区发展，如表 2-1 所示。

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3 X 市农村社区建设存在的问题及原因分析...................13
3.1 调查样本情况....................... 14
3.2 农村社区建设中公共物品供需情况分析...................... 16
4 自主治理视角下完善 X 市农村社区建设的对策..........................31
4.1 推进公民社会的发展，强化农村社区居民的决策主体地位.................. 31
4.1.1 培育农村社区居民积极表达公共物品需求的意识.......................31
4.1.2 提升农村社区居民的组织化程度，提高其需求表达有效度.......32
5 研究总结......................36

4 自主治理视角下完善 X 市农村社区建设的对策

4.1 推进公民社会的发展，强化农村社区居民的决策主体地位
农村社区建设离不开社区居民的积极参与，必须通过一定的措施强化居民在供给决策中的主体地位，改变政府自上而下的建设农村社区的方式，积极引导社区居民自身真实意愿和正当要求，是当前农村社区建设需要着力解决的任务。
4.1.1 培育农村社区居民积极表达公共物品需求的意识
有学者指出，农村社区居民的需求表达意识低主要是受他们自身文化知识的限制。在长期历史原因下，广大农村农村人口的文化水平不高，受经济因素的影响，留守在农村的主体是老幼妇孺，他们的文化水平更低，导致他们参与社区建设有心无力。农村社区居民还受传统观念的影响，也会影响他们参与社区建设的积极性。
首先，政府必须大力发展农村基础教育，保证每个社区居民能正规的接受教育，提高他们的文化水平。还要加大对农村教育的资金投入力度，实现城乡教育资源的基本均衡，制定措施鼓励优秀的教师到农村去任教，加大改善农村教育基础设施的建设，加强在社区内部弘扬先进思想，逐步改变居民落后的观念。开拓他们的视野，提升他们的文化素质。
其次，要提高农村社区居民的自身素质，提高他们作为社区主体的责任意识。一是，政府要加大对农村社区文化建设的投入。一方面，农村文化基础设施需要得到改善，例如，西张庄镇社区根据社区居民需求开辟娱乐室、阅览室和建立起农村社区文体活动中心等，为居民提供休闲娱乐和学习的地方；还可以对文化站点进行资金的投入。
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5 研究总结
从以上分析可以看出，农村社区建设主要是依靠政府自上而下的推动，这种方式，存在着很多问题，如政府主导、居民缺乏参与、政府在农村社区建设中公共物品的供给与社区居民需求不匹配，社区居民主体作用难以发挥出来，这种授之以鱼的方式暂时解决了农村建设的一些问题，却没有形成长效的机制。所以，政府必须改变以前的思维模式，重新构建一种全新的社区治理模式解决当前存在的问题，实现农村社区的长远发展。自主治理成为一种可能，自主治理强调治理主体多元化，强调公民的作用，在农村社区建设中，政府不再是原先掌舵的角色，参与力量变为政府、社会组织和社区居民，他们之间相互协凋，相互促进，加快社区又好又快发展，早日实现全面建设小康社会的目标。
本文只是针对 X 市农村社区建设中存在的问题，基于自主治理论，要想实现农村社区的长远发展，离不开社区居民的积极参与，因此必须提高社区居民的决策主体地位；开拓需求表达平台，畅通社区居民需求表达渠道；加强服务型政府建设，推进社区自治,以此来解决农村社区建设的存在的供需不平衡问题。
当然实现真正意义的农村社区自主治理道路漫长曲折，本文只是借鉴自主治理强调公民参与的积极作用，鼓励多方参与，打破政府的垄断，以此解决当前农村社区建设中存在的问题，并没有进行深入研究。农村社区自主治理需要解决政府权力放得下和农村社区能否接得住的问题，本文没有涉及，还需要进一步研究。
参考文献（略）